翟浩辉副部长在节水灌溉论坛上的讲话
水利部
2002-10-17
翟浩辉副部长在节水灌溉论坛上的讲话
(2002年10月15日)
各位领导、各位专家、各位代表：
在举国上下深入学习贯彻"三个代表"重要思想，努力创造优异成绩迎接党的十六大召开之际，我们在这里举办节水灌溉论坛，探讨分析我国发展节水灌溉事业面临的新形势、新任务，研究推动节水灌溉事业发展的对策和建议，缓解我国日益紧张的水资源供需矛盾，应对加入WTO后我国农产品面临的挑战，改善农业生产条件、促进农业结构调整、增加农民收入，很有必要、很有意义。出席这次论坛的，都是各有关部门、单位在节水灌溉政策制定、技术研究和推广工作等方面有突出贡献的领导、专家，借此机会，我代表水利部和汪恕诚部长，向长期奋战在节水灌溉事业第一线的同志们表示亲切地慰问和衷心地感谢。
论坛是交流思想、发表见解的一种好形式。国家节水灌溉北京工程技术研究中心自成立以来，做了大量富有成效的工作，既狠抓了节水技术的开发和产业化，又积极配合政府研究有关节水灌溉发展的宏观战略、政策和管理问题。希望继续努力，再创佳绩。
借此机会，我就节水灌溉工作讲几点意见，供大家参考。
一、发展节水灌溉事业是缓解我国水资源紧缺的战略选择
"九五"以来，在党中央、国务院的高度重视下，节水灌溉事业取得了长足的发展，在一定程度上缓解了水资源紧缺的局面，为稳步提高粮食综合生产能力、缓解水资源紧缺局面发挥了重大作用。当前，节水灌溉工作又面临着新的形势和新的挑战，节水灌溉的发展速度和规模还远不能适应新形势下农业、农村经济乃至经济社会可持续发展对水资源的要求。因此，必须进一步认清形势，提高认识，增强紧迫感和责任感。切实把节水灌溉作为一项革命性措施来抓
首先，发展节水灌溉，是保障国家供水安全、粮食安全和经济社会可持续发展的需要。
党中央、国务院高度重视水资源和节水灌溉工作。江泽民总书记等党和国家领导人多次对节水工作作出重要指示。党的十五届五中全会指出，水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，核心是提高用水效率，把节水放在突出问题。并把水资源提高到同石油、粮食同等重要的战略高度，要求加以重视。在今年中央人口资源环境工作座谈会上，江泽民总书记强调："水是基础性的自然资源和战略性的经济资源。水资源的可持续利用，是经济和社会可持续发展极为重要的保证"。"加强水资源的统一管理，提高水的利用效率，建设节水型社会"。温家宝副总理强调指出:"要抓紧完善节水灌溉的规划和政策，大力推进节水灌溉技术和设施的研究、生产和应用，尽快制定有关技术标准并规范市场秩序，建立健全节水灌溉服务体系"。中国的国情和水情决定了缓解中国水资源短缺的根本出路在于节水，要满足人口持续增加和经济社会快速发展对水和粮食的需求，非常重要的途径就是厉行节约用水、大力发展节水灌溉。
在南非刚刚结束的联合国可持续发展首脑会议上，与会代表一致通过将水危机列为未来10年人类面临的最严重挑战之一。在世界面临的人口、资源和环境三大课题中，水成了关键问题。最近全国人大通过了修改后的新《水法》把提高用水效率，强化节约用水放在更加突出的地位，明确规定："国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会"，"国家对用水实行总量控制和定量管理相结合的制度"，"用水应当计量，并按照批准的用水计划用水，用水实现计量收费和超定额累进加价制度"，"各级人民政府应当推行节水灌溉方式和节水技术，对农业蓄水、输水工程采取必要的防渗漏措施，提高农业用水效率"。这些条款对节水的原则和要求作出了具体的规定，使大力发展节水灌溉有了法律上的保障和依据。
第二，发展节水灌溉，是提高用水效率、建立节水型社会的需要。
提高用水效率，建立节水型社会，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展，是水利工作者追求的最高目标。众所周知，我国人均水资源量只有2200立方米，不足世界平均的1／4，人均水资源可利用量只有700立方米，还不及日本目前的人均用水800立方米的水平，是世界上人均水资源短缺的国家之一。水资源紧缺不仅体现在人均占有量少，还体现在降雨的时空分布不均，水资源区域分布与生产力布局极不匹配，特别是我国北方地区人口、耕地、GDP与水资源在全国所占的比重严重失调。随着经济发展和社会进步，尤其是进入20世纪90年代以来，我国水多、水少、水脏和水环境恶化三大问题中，干旱缺水与水污染问题越来越严重，严重影响国民经济发展和社会进步，以及环境改善和人民生活水平的提高。目前全国每年缺水量近400亿立方米，其中农业缺水约300亿立方米。90年代以来，平均每年因旱受灾的耕地达3亿多亩，正常年份和较旱年份，粮食减产100～250亿公斤，遇到严重干旱年份，粮食减产曾高达500多亿公斤，经济作物损失600多亿元。农村还有2600万人不同程度存在着饮水困难。全国城市、工业年缺水约60亿立方米，直接影响工业产值2000多亿元。全国建制市668个中有400多座城市缺水。城市人口有1.5亿人的日常生活因缺水而受到不同程度的影响。提高用水效率，建立节水型社会势在必行。
目前我国用水大户仍然是农业用水，约占70％，而农业用水的90％是灌溉用水，因此节水首先要在农业节水上做文章。事实上，过去几十年农业用水在全国用水总量中的比重呈下降的趋势，从1949年的97％，逐步下降到1980年的88％、1993年的78％、目前不足70％。据专家估计，到2030年，全国总用水量达到7000-8000亿立方米的时候，农业用水的比例将下降到50-60％，而随着人口增加对粮食和其他农产品的需求总量也将不断增长，到2030年我国粮食总需求量将达到7亿吨左右，灌溉面积必须达到9亿亩左右才能满足农业生产的需求，按目前的用水水平，农业用水将缺少600-700亿立方米。从我国严重缺水的实际状况看，不可能通过单纯增加新水源来缓解农业用水的紧缺状况。从经济角度看，全国也仅有少部分地区可适当开发新水源，且开发新水源的成本要远高于节水的成本，也不可能依靠跨流域调水来解决农业用水。因此，绝大部分地区必须通过节约挖潜来满足新增的用水需求。
在水资源紧缺的同时，我国农业用水浪费仍然十分严重。一是灌溉水利用系数低。全国灌溉水利用系数仅为43％左右，远低于欧洲等发达国家70-80％的水平，全国渠道输水损失占整个灌溉用水损失的80％以上，全国大型灌区骨干建筑物损坏率达到40％，还有约40％的大中型水库存在不同程度的病险隐患。二是灌溉定额普遍偏高。采用传统的灌溉模式，全国平均每亩实际灌水量达到450-500立方米，超过了实际需水量的1倍左右，有的地区高达2倍以上。三是自然降水利用率低。11亿多亩的旱地70％分布在年降水量250-600mm的北方地区，由于蓄水和保水设施不足，农田对自然降水的利用率只有56％左右。四是农业用水效率不高。目前我国农业用水的利用效率仅有每立方米1.0公斤左右，远低于发达国家每立方米2公斤的水平。五是用水效率在地区之间的差距很大。如农业灌溉亩均用水量最低的海滦河流域，和最高的珠江流域相差2.5倍，最高的海南与山西相差5倍，所以，结构调整还有很大空间。六是初步改造的节水灌溉工程面积仅占全国灌溉面积的31％。因此，农业节水的潜力巨大。
据专家测算，到2030年，如果采取工程、非工程等综合措施，使井灌区80％以上实行喷灌或管道输水，灌区骨干渠道60％以上实现防渗，水稻全部推广浅湿灌溉技术，旱田实施田间工程改造，并辅之以农艺措施、管理措施等，将水利用率提高到60％-70％，水分生产率由现在的每立方米1公斤提高到每立方米1.5-1.8公斤左右，实现灌区节水600-800亿立方米，才可能保证农业可持续发展和粮食安全，以节约更多的水资源来保障经济发展和社会进步。因此，只有大力发展节水灌溉，不断提高用水效率，才能实现水资源的可持续利用，以保障经济社会的可持续发展。
第三，发展节水灌溉，是恢复和建设良好生态系统的需要。
由于人口增长的压力和经济发展的加快，资源过度开发利用等不合理的人类活动普遍存在，造成了新的生态环境的破坏，生态环境恶化的趋势得不到有效遏制。我国生态环境建设是一项长期艰巨的任务，需要采取综合措施。大力推进节水灌溉发展，对生态环境建设和保护有十分重要的意义。
一是大力发展节水灌溉，节约农业用水量支持生态环境建设用水。据分析，到2010年，如果灌溉水利用率从目前的0.43提高到0.5，水分生产率由1公斤每立方米提高到1.4公斤每立方米，可节约出560亿立方米左右的水量，除为新增5000万亩灌溉面积提供水源并提高灌溉保证率外，还可为部分地区的生态建设提供约30亿立方米的水量，相当于现状全国水土保持生态用水量20亿立方米的1.5倍；到2030年，如果灌溉水利用率和水生产率分别提高到每立方米0.6～0.7和1.5～1.8公斤的水平，可以提供更多的生态用水，以支持生态环境建设。
二是大力发展节水灌溉，从源头节水，严格控制上游用水，可以缓解下游用水紧张矛盾，遏制下游生态环境恶化趋势，为逐步恢复和保护生态提供支持。塔里木河下游生态恶化的一个主要原因是上游对水土资源的不合理开发利用，造成河道断流、土地沙化，上游一味扩大灌溉面积，农业用水量大、效率低，许多地区灌溉定额高达1000立方米每亩以上，大水漫灌不仅造成水的浪费，同时产生耕地的次生盐碱化，形成恶性循环，更为严重的是导致下游断流。因此国务院批准实施的塔里木河综合治理方案中明确要突出农业节水，把抓好源流区灌区节水作为塔河流域综合治理和缓解下游生态危机的关键措施之一。目前塔河已成功实施四次调水，累计向下游调水13亿立方米左右，下游生态植被大大改善。黑河流域两年来通过包括灌区节水改造为主要内容的综合治理后，通过强化管理，使下游东居延海最大水域面积已达23.66平方公里，随着湖区水面扩大，濒死的胡杨林开始返青，各种鸟类已开始在湖区翔集。黄河流域大型灌区约有60％以上的灌溉面积灌溉定额远大于实际需水量，据测算黄河流域仅大型灌区全部通过节水改造后就可减少灌溉用水量36.1亿立方米，相当于黄河枯水期生态基流水量的72％，从而为黄河流域的生态建设作出贡献。
三是大力发展节水灌溉，是草原生态建设的根本保障。保护和改善草原生态，一方面是自然修复，即把过渡超载的牲畜从天然草场上撤下来，把人和牲畜从草场严重退化的区域移出来，缓解草场的生态压力，实现草原生态的自我修复；另一方面，必须开展以饲草料地节水灌溉为主要内容的牧区水利建设，大幅度提高产草量，以集中解决饲草料供应问题，这是实行围封休牧的前提。实践证明，一亩节水灌溉饲草料地产量可达一吨以上，是中等天然草场产草量的数十倍，可保护天然草场20-100亩，生态效益十分明显。
四是大力发展节水灌溉，减少灌溉用水量，有利于水环境改善，有利于遏制地下水进一步超采和减少地质灾害。节水灌溉不仅可以从一定程度上缓解地下水下降和漏斗区面积扩大的趋势，而且可以减少灌溉退水将化肥、农药带入河道的水量，防止大面积的土壤次生盐碱化和水质污染，节余的水量可部分用于维护生态环境。
第四，发展节水灌溉，是农业与农村产业结构调整、增加农民收入、发展现代农业，促进农村水利现代化的需要。
节水灌溉，说到底就是科学灌溉、现代灌溉。推行节水灌溉的过程，就是加快农村水利现代化、促进农业现代化的过程。建立面向市场和资源双重约束的节水型种植业结构，优化各有关生产要素的时空配置，最大限度地挖掘农业自然资源的生产潜力，是持续增进我国农业生产力、保障农民增收、提高农产品竞争力和确保16亿人口食物安全的战略选择。大力推行节水灌溉，推动农业节水工作，也是服务于农业和农村中心工作，是促进农业结构调整、增加农民收入的重要保障措施。一方面，以市场为导向，调整农业种植结构，对灌溉排水和耕作栽培技术提出了许多新的更高的要求，不仅要实行适时适量灌溉，还要保证作物的水肥气热的综合要求，不仅要提高农作物的产量，还要保证作物的质量，提高农产品的市场竞争力，建设高效农业，增加农民收入。
二、发展节水灌溉在全局上应注意把握的几个问题
节水灌溉是一项系统性工作，涉及国民经济的很多行业和部门。大力推进节水灌溉必须综合运用法律、行政、技术、经济、宣传教育和管理等各种手段，调动全社会的力量，协调一致，形成合力，共同推进。研究节水灌溉工作，关键是要研究建立有中国特色农业节水技术体系，研究如何调动广大农民节水的积极性，我认为：
首先，节水灌溉要以"三个代表"重要思想为指导，始终代表广大农民的切身利益，把发展节水灌溉与改善农业生产条件、促进农业结构调整和增加农民收入结合起来，建立完善的政策保障体系。
完善的政策体系是大力推进节水灌溉的保障。当前首先要制定科学的用水总量控制和定额管理指标体系。做到计划用水、计量收费、超定额累进加价，节约奖励，逐步建立适合我国国情和水情的农业用水分配和管理机制。其次是建立稳定的节水灌溉投入机制。节水灌溉工程建设和技术、设备的研究开发应列入各级政府基本建设规划，并优先安排。第三是制定鼓励节水的优惠政策和补偿政策。进一步调动灌区和农民对节水的积极性。对生态效益和社会效益较大的节水工程，如大型灌区骨干工程的节水改造、为解决流域上下游用水矛盾采取的工程措施、重点严重缺水地区的节水工程等，基本建设和技术改造以国家投入为主，因水费减少造成的管养费用不足由财政补贴。对经济效益较好的节水工程，如采用滴、微、喷灌等节水灌溉技术发展蔬菜、花卉等经济效益突出的"三高"农业、"特色"农业等，实行免征农林特产税的鼓励节水政策，并按"谁投资、谁所有、谁管理、谁受益"的原则，确定产权，充分调动农民兴建节水灌溉工程的积极性。第四是建立合理的水价形成机制。按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则，制定符合各地实际情况的实施办法，逐步理顺水价，分步到位。第五是完善水费计收和管理办法，逐步引入用水户参与管理的形式，做到水价和水费的公开透明。对一些高扬程提水灌区（特别是高扬程的引黄灌区）、机电井灌区，给予优惠电价或电费补贴政策，以降低运行成本，保障这些地区农业持续稳定发展。第六是加强对灌溉水源和灌排工程设施的管理和保护，落实占用补偿政策，以保障灌排面积的稳定和发展，维护国家、集体和农民管理经营灌排设施的合法权益。第七是深化农田水利灌溉工程的改革。在灌区支渠以下推广以用水户参与为主的改革，小型农村水利工程要明确所有权，探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制，因地制宜，采用承包、租赁、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制，从根本上解决长期以来灌区斗渠以下和小型农田水利工程政府管又管不好、建设维修养护职责不明确、资金无来源、水费不公开透明、层层搭车、用水矛盾多等问题。
其次，以提高用水效率和综合生产能力为目标，以水资源承载能力分析和建立强制节水、效益节水两套指标为手段，建立科学的节水灌溉规划体系。
规划是工作的基础，大力推进节水灌溉发展首先要建立科学的规划体系。各级政府应从战略的高度认识节水灌溉的重要意义，把节水灌溉作为水利建设的战略重点和优先领域，列入同级国民经济和社会发展计划中。节水灌溉规划应充分考虑各地水资源承载能力和水资源的可持续利用，按以供定需、以水定种植结构、以水定发展规模、以水定经济布局，统筹考虑生产、生活和生态用水，积极推进强制节水、效益节水两套指标体系建设；节水灌溉规划应与水资源规划、农业规划和生态建设规划相协调，以水土资源的优化配置和高效利用为目的，统筹考虑地表水、地下水、土壤水、雨水、灌溉回归水和城市污水等多种水源的综合利用；要充分考虑加入WTO农业面临的挑战以及农业和农村经济结构调整的要求，加大节水灌溉新技术、新材料、新工艺的研究开发推广力度，加快科技创新、成果转化和产业化步伐，带动农田水利和农业现代化；要因地制宜，根据不同地区的水资源状况、自然和气候条件、农业生产经营方式、作物种类和经济发展水平等，科学确定节水灌溉和旱作农业的布局和模式；要突出重点，确定节水灌溉工程和旱作农业的重点发展区域以及节水技术研发的重点领域和生产的重点区域布局。规划还应充分体现节水灌溉的系统性，既要统筹考虑农业生产发展布局和水资源配置、工程节水和非工程节水、先进技术和常规技术、技术研发推广和服务体系建设、效益节水和强制节水、建设和管理、经济效益、社会效益和生态效益，还要明确各部门的密切配合和协调，特别是提出系统性的政策保障措施。
第三，大力引进先进科学技术，开展节水灌溉技术、设备设施研究，建立完善节水灌溉技术研究、产品推广体系。
一是加强节水灌溉基础研究，特别是节水管理和节水经济的研究；加强作物需水规律、灌溉用水定额、评价指标等基础研究工作；积极开展雨水资源、劣质水资源、旱区水资源的高效利用研究等工作。二是加强实用技术研究。在总结各地节水灌溉技术和设备应用推广的基础上，组织技术人员研制适合我国发展的各种节水灌溉设备设施，通过改进和创新，降低成本，提高设备的质量和性能。三是加速节水灌溉科研成果的转化。积极推动科研院所和设备生产企业的联合，加速节水灌溉设备技术科研成果的转化。
第四，按照社会主义市场经济体制的要求，引进市场竞争机制，规范节水灌溉技术标准体系，健全节水灌溉市场。
一是完善适应节水灌溉发展新形势的节水灌溉技术和设备标准体系，促进节水灌溉技术运用和节水产品设备生产的标准化。二是规范市场秩序。建立国家节水灌溉设备生产企业生产许可证制度和国外节水灌溉产品的市场准入制度，加大产品设备的质量监督和检查力度，实行节水灌溉产品质量定期监测制度，及时发布抽查结果，严厉打击伪劣产品进入市场。建立国家节水灌溉技术、设备产品信息库，实现信息共享。建立节水灌溉工程设备的集中采购制、招投标制和监理制，打破地方保护主义，保证工程质量，维护市场秩序。
第五，突出农民在节水灌溉中的主体地位，充分发挥水利技术人员在节水灌溉服务中的主体作用，建立健全节水灌溉服务体系。
广泛调动科研院校、生产企业的积极性，建立以各级水利服务组织为主体，科研、高校、企业、管理单位广泛参与的推广服务体系。利用先进的信息技术建立全国旱情预报和灌溉信息服务系统，定期发布信息；充分发挥近4万个乡镇水利站、13万基层水利技术人员的主力军作用，全面开展以技术推广和生产示范为重点的基层培训，普及节水灌溉知识，让基层水利技术人员和部分农民切实掌握节水灌溉知识和技能，形成一支能带动和影响广大农民把发展节水灌溉和增加收入结合起来的骨干队伍；组织科研人员开展节水灌溉规划设计、技术咨询、信息服务、人员培训等服务，鼓励科研人员在科技成果转让、承包经营等活动中参与效益分配。
三、 当前节水灌溉应着力抓好的几项工作
"九五"以来节水灌溉工作取得了显著成绩，但发展规模、速度、节水产生的效果都还不适应客观形势的要求，与党中央、国务院提出的"把推广节水灌溉作为革命性措施来抓"的要求还有很大差距。要使节水灌溉有一个更快的发展，当前应重点抓好以下几方面工作：
一是抓紧制定和完善节水灌溉规划。节水灌溉虽然在我国已开展多年，但目前有的地方仍存在概念不清、认识不到位、标准不具体、措施单打一等问题，非常有必要针对节水灌溉存在的实际问题，提出工作的总体思路和科学规划，以进一步明确不同类型地区节水的指导思想、原则，工作的总体部署，具体的目标任务要求，可操作性强的行动计划。
二是抓紧制定和完善有利于推进节水灌溉发展的政策和办法。近年来，国家已出台了一些促进节水的政策措施，但与党中央国务院要求和客观形势需求比力度不够大、成效不够显著，有些政策亟待完善配套。如，中央早已明确"开源与节流并重，把节水放到优先位置"原则，但节水至今尚无稳定的投资渠道，现行投资政策仍是向"开源"倾斜；又如，一些靠灌溉水费维持运转的灌区积极节水，水费收入随着供水量减少而减少，社会效益非常显著，但管理单位的财务出现困难。目前缺乏能持久调动管水单位节水积极性的经济补偿政策。
三是加强灌区续建配套节水改造。推行节水灌溉，无论是实施用水总量控制、田间用水定额管理，还是采用其他管理措施、农艺节水措施都要有必要的物质基础条件，如完善的渠系工程，配套齐全的水量水位控制建筑物和监测设施等。近几年国家通过发行国债，增加了灌区节水改造投资，取得了初步成效。但灌区硬件设施历史欠账太多，已有的投入和客观需求差距很大。这里我要特别强调的是，灌区改造要大力依靠科技进步和加强管理。
四是加强节水灌溉技术应用基础研究和实用新技术开发。推行节水灌溉，涉及资源、环境等方面的许多深层次相互关系问题，如河流上游节水对下游生态环境产生什么影响，地下水超采地区对地下水环境产生什么影响，节水会对农产品品质产生什么影响等，需要从各方面加强研究。再如，目前提倡的许多节水方法、技术、标准和设备还很不完善，缺乏系统的组合集成配套，农民在使用中反映存在这样那样的问题，需要从科技方面继续做工作。科技部门最近已经把节水作为"十五"重大科技项目列入计划。
五是节水灌溉技术推广服务体系建设。大量节水灌溉措施要通过农民实施，面对农民受教育程度偏低，掌握节水方法和技术能力较弱的现实，必须进一步加强各种节水示范区建设，编印散发节水科技宣传材料，举办灵活多样、农民喜闻乐见的节水培训班。这些工作需要有健全的基层技术推广服务体系。在乡镇机构改革中，应当注意不要削弱而应进一步加强基层水利服务组织。
六是加强管理，加大宣传力度
大力推进节水灌溉，既要重视硬件建设，还要重视加强管理，通过科学管理出效益。一方面要加强工程管理，以确保工程效益发挥；另一方面要抓灌溉管理，按流域统一管理水资源，做到保护与合理配置相结合，上中下游均衡发展。制定和推动合理的水价政策和水费计收机制。要利用各种媒体，通过生动活泼的形式，提高农民的节水意识，引导农民投入发展节水灌溉，使节水成为全民的自觉行动。
总之，推进节水灌溉，不仅是技术问题，还有很多是社会经济问题。因此大力推进节水灌溉不仅是一项经济工作，更是一项政治任务。节水灌溉需要研究的问题很多，参加这次论坛的有很多知名专家，我只是抛砖引玉，希望大家畅所欲言，为开创中国节水灌溉新局面进言献策，以节水灌溉事业发展的新成绩迎接党的十六大召开。
谢谢大家。
(2002年10月15日)
各位领导、各位专家、各位代表：
在举国上下深入学习贯彻"三个代表"重要思想，努力创造优异成绩迎接党的十六大召开之际，我们在这里举办节水灌溉论坛，探讨分析我国发展节水灌溉事业面临的新形势、新任务，研究推动节水灌溉事业发展的对策和建议，缓解我国日益紧张的水资源供需矛盾，应对加入WTO后我国农产品面临的挑战，改善农业生产条件、促进农业结构调整、增加农民收入，很有必要、很有意义。出席这次论坛的，都是各有关部门、单位在节水灌溉政策制定、技术研究和推广工作等方面有突出贡献的领导、专家，借此机会，我代表水利部和汪恕诚部长，向长期奋战在节水灌溉事业第一线的同志们表示亲切地慰问和衷心地感谢。
论坛是交流思想、发表见解的一种好形式。国家节水灌溉北京工程技术研究中心自成立以来，做了大量富有成效的工作，既狠抓了节水技术的开发和产业化，又积极配合政府研究有关节水灌溉发展的宏观战略、政策和管理问题。希望继续努力，再创佳绩。
借此机会，我就节水灌溉工作讲几点意见，供大家参考。
一、发展节水灌溉事业是缓解我国水资源紧缺的战略选择
"九五"以来，在党中央、国务院的高度重视下，节水灌溉事业取得了长足的发展，在一定程度上缓解了水资源紧缺的局面，为稳步提高粮食综合生产能力、缓解水资源紧缺局面发挥了重大作用。当前，节水灌溉工作又面临着新的形势和新的挑战，节水灌溉的发展速度和规模还远不能适应新形势下农业、农村经济乃至经济社会可持续发展对水资源的要求。因此，必须进一步认清形势，提高认识，增强紧迫感和责任感。切实把节水灌溉作为一项革命性措施来抓
首先，发展节水灌溉，是保障国家供水安全、粮食安全和经济社会可持续发展的需要。
党中央、国务院高度重视水资源和节水灌溉工作。江泽民总书记等党和国家领导人多次对节水工作作出重要指示。党的十五届五中全会指出，水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，核心是提高用水效率，把节水放在突出问题。并把水资源提高到同石油、粮食同等重要的战略高度，要求加以重视。在今年中央人口资源环境工作座谈会上，江泽民总书记强调："水是基础性的自然资源和战略性的经济资源。水资源的可持续利用，是经济和社会可持续发展极为重要的保证"。"加强水资源的统一管理，提高水的利用效率，建设节水型社会"。温家宝副总理强调指出:"要抓紧完善节水灌溉的规划和政策，大力推进节水灌溉技术和设施的研究、生产和应用，尽快制定有关技术标准并规范市场秩序，建立健全节水灌溉服务体系"。中国的国情和水情决定了缓解中国水资源短缺的根本出路在于节水，要满足人口持续增加和经济社会快速发展对水和粮食的需求，非常重要的途径就是厉行节约用水、大力发展节水灌溉。
在南非刚刚结束的联合国可持续发展首脑会议上，与会代表一致通过将水危机列为未来10年人类面临的最严重挑战之一。在世界面临的人口、资源和环境三大课题中，水成了关键问题。最近全国人大通过了修改后的新《水法》把提高用水效率，强化节约用水放在更加突出的地位，明确规定："国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会"，"国家对用水实行总量控制和定量管理相结合的制度"，"用水应当计量，并按照批准的用水计划用水，用水实现计量收费和超定额累进加价制度"，"各级人民政府应当推行节水灌溉方式和节水技术，对农业蓄水、输水工程采取必要的防渗漏措施，提高农业用水效率"。这些条款对节水的原则和要求作出了具体的规定，使大力发展节水灌溉有了法律上的保障和依据。
第二，发展节水灌溉，是提高用水效率、建立节水型社会的需要。
提高用水效率，建立节水型社会，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展，是水利工作者追求的最高目标。众所周知，我国人均水资源量只有2200立方米，不足世界平均的1／4，人均水资源可利用量只有700立方米，还不及日本目前的人均用水800立方米的水平，是世界上人均水资源短缺的国家之一。水资源紧缺不仅体现在人均占有量少，还体现在降雨的时空分布不均，水资源区域分布与生产力布局极不匹配，特别是我国北方地区人口、耕地、GDP与水资源在全国所占的比重严重失调。随着经济发展和社会进步，尤其是进入20世纪90年代以来，我国水多、水少、水脏和水环境恶化三大问题中，干旱缺水与水污染问题越来越严重，严重影响国民经济发展和社会进步，以及环境改善和人民生活水平的提高。目前全国每年缺水量近400亿立方米，其中农业缺水约300亿立方米。90年代以来，平均每年因旱受灾的耕地达3亿多亩，正常年份和较旱年份，粮食减产100～250亿公斤，遇到严重干旱年份，粮食减产曾高达500多亿公斤，经济作物损失600多亿元。农村还有2600万人不同程度存在着饮水困难。全国城市、工业年缺水约60亿立方米，直接影响工业产值2000多亿元。全国建制市668个中有400多座城市缺水。城市人口有1.5亿人的日常生活因缺水而受到不同程度的影响。提高用水效率，建立节水型社会势在必行。
目前我国用水大户仍然是农业用水，约占70％，而农业用水的90％是灌溉用水，因此节水首先要在农业节水上做文章。事实上，过去几十年农业用水在全国用水总量中的比重呈下降的趋势，从1949年的97％，逐步下降到1980年的88％、1993年的78％、目前不足70％。据专家估计，到2030年，全国总用水量达到7000-8000亿立方米的时候，农业用水的比例将下降到50-60％，而随着人口增加对粮食和其他农产品的需求总量也将不断增长，到2030年我国粮食总需求量将达到7亿吨左右，灌溉面积必须达到9亿亩左右才能满足农业生产的需求，按目前的用水水平，农业用水将缺少600-700亿立方米。从我国严重缺水的实际状况看，不可能通过单纯增加新水源来缓解农业用水的紧缺状况。从经济角度看，全国也仅有少部分地区可适当开发新水源，且开发新水源的成本要远高于节水的成本，也不可能依靠跨流域调水来解决农业用水。因此，绝大部分地区必须通过节约挖潜来满足新增的用水需求。
在水资源紧缺的同时，我国农业用水浪费仍然十分严重。一是灌溉水利用系数低。全国灌溉水利用系数仅为43％左右，远低于欧洲等发达国家70-80％的水平，全国渠道输水损失占整个灌溉用水损失的80％以上，全国大型灌区骨干建筑物损坏率达到40％，还有约40％的大中型水库存在不同程度的病险隐患。二是灌溉定额普遍偏高。采用传统的灌溉模式，全国平均每亩实际灌水量达到450-500立方米，超过了实际需水量的1倍左右，有的地区高达2倍以上。三是自然降水利用率低。11亿多亩的旱地70％分布在年降水量250-600mm的北方地区，由于蓄水和保水设施不足，农田对自然降水的利用率只有56％左右。四是农业用水效率不高。目前我国农业用水的利用效率仅有每立方米1.0公斤左右，远低于发达国家每立方米2公斤的水平。五是用水效率在地区之间的差距很大。如农业灌溉亩均用水量最低的海滦河流域，和最高的珠江流域相差2.5倍，最高的海南与山西相差5倍，所以，结构调整还有很大空间。六是初步改造的节水灌溉工程面积仅占全国灌溉面积的31％。因此，农业节水的潜力巨大。
据专家测算，到2030年，如果采取工程、非工程等综合措施，使井灌区80％以上实行喷灌或管道输水，灌区骨干渠道60％以上实现防渗，水稻全部推广浅湿灌溉技术，旱田实施田间工程改造，并辅之以农艺措施、管理措施等，将水利用率提高到60％-70％，水分生产率由现在的每立方米1公斤提高到每立方米1.5-1.8公斤左右，实现灌区节水600-800亿立方米，才可能保证农业可持续发展和粮食安全，以节约更多的水资源来保障经济发展和社会进步。因此，只有大力发展节水灌溉，不断提高用水效率，才能实现水资源的可持续利用，以保障经济社会的可持续发展。
第三，发展节水灌溉，是恢复和建设良好生态系统的需要。
由于人口增长的压力和经济发展的加快，资源过度开发利用等不合理的人类活动普遍存在，造成了新的生态环境的破坏，生态环境恶化的趋势得不到有效遏制。我国生态环境建设是一项长期艰巨的任务，需要采取综合措施。大力推进节水灌溉发展，对生态环境建设和保护有十分重要的意义。
一是大力发展节水灌溉，节约农业用水量支持生态环境建设用水。据分析，到2010年，如果灌溉水利用率从目前的0.43提高到0.5，水分生产率由1公斤每立方米提高到1.4公斤每立方米，可节约出560亿立方米左右的水量，除为新增5000万亩灌溉面积提供水源并提高灌溉保证率外，还可为部分地区的生态建设提供约30亿立方米的水量，相当于现状全国水土保持生态用水量20亿立方米的1.5倍；到2030年，如果灌溉水利用率和水生产率分别提高到每立方米0.6～0.7和1.5～1.8公斤的水平，可以提供更多的生态用水，以支持生态环境建设。
二是大力发展节水灌溉，从源头节水，严格控制上游用水，可以缓解下游用水紧张矛盾，遏制下游生态环境恶化趋势，为逐步恢复和保护生态提供支持。塔里木河下游生态恶化的一个主要原因是上游对水土资源的不合理开发利用，造成河道断流、土地沙化，上游一味扩大灌溉面积，农业用水量大、效率低，许多地区灌溉定额高达1000立方米每亩以上，大水漫灌不仅造成水的浪费，同时产生耕地的次生盐碱化，形成恶性循环，更为严重的是导致下游断流。因此国务院批准实施的塔里木河综合治理方案中明确要突出农业节水，把抓好源流区灌区节水作为塔河流域综合治理和缓解下游生态危机的关键措施之一。目前塔河已成功实施四次调水，累计向下游调水13亿立方米左右，下游生态植被大大改善。黑河流域两年来通过包括灌区节水改造为主要内容的综合治理后，通过强化管理，使下游东居延海最大水域面积已达23.66平方公里，随着湖区水面扩大，濒死的胡杨林开始返青，各种鸟类已开始在湖区翔集。黄河流域大型灌区约有60％以上的灌溉面积灌溉定额远大于实际需水量，据测算黄河流域仅大型灌区全部通过节水改造后就可减少灌溉用水量36.1亿立方米，相当于黄河枯水期生态基流水量的72％，从而为黄河流域的生态建设作出贡献。
三是大力发展节水灌溉，是草原生态建设的根本保障。保护和改善草原生态，一方面是自然修复，即把过渡超载的牲畜从天然草场上撤下来，把人和牲畜从草场严重退化的区域移出来，缓解草场的生态压力，实现草原生态的自我修复；另一方面，必须开展以饲草料地节水灌溉为主要内容的牧区水利建设，大幅度提高产草量，以集中解决饲草料供应问题，这是实行围封休牧的前提。实践证明，一亩节水灌溉饲草料地产量可达一吨以上，是中等天然草场产草量的数十倍，可保护天然草场20-100亩，生态效益十分明显。
四是大力发展节水灌溉，减少灌溉用水量，有利于水环境改善，有利于遏制地下水进一步超采和减少地质灾害。节水灌溉不仅可以从一定程度上缓解地下水下降和漏斗区面积扩大的趋势，而且可以减少灌溉退水将化肥、农药带入河道的水量，防止大面积的土壤次生盐碱化和水质污染，节余的水量可部分用于维护生态环境。
第四，发展节水灌溉，是农业与农村产业结构调整、增加农民收入、发展现代农业，促进农村水利现代化的需要。
节水灌溉，说到底就是科学灌溉、现代灌溉。推行节水灌溉的过程，就是加快农村水利现代化、促进农业现代化的过程。建立面向市场和资源双重约束的节水型种植业结构，优化各有关生产要素的时空配置，最大限度地挖掘农业自然资源的生产潜力，是持续增进我国农业生产力、保障农民增收、提高农产品竞争力和确保16亿人口食物安全的战略选择。大力推行节水灌溉，推动农业节水工作，也是服务于农业和农村中心工作，是促进农业结构调整、增加农民收入的重要保障措施。一方面，以市场为导向，调整农业种植结构，对灌溉排水和耕作栽培技术提出了许多新的更高的要求，不仅要实行适时适量灌溉，还要保证作物的水肥气热的综合要求，不仅要提高农作物的产量，还要保证作物的质量，提高农产品的市场竞争力，建设高效农业，增加农民收入。
二、发展节水灌溉在全局上应注意把握的几个问题
节水灌溉是一项系统性工作，涉及国民经济的很多行业和部门。大力推进节水灌溉必须综合运用法律、行政、技术、经济、宣传教育和管理等各种手段，调动全社会的力量，协调一致，形成合力，共同推进。研究节水灌溉工作，关键是要研究建立有中国特色农业节水技术体系，研究如何调动广大农民节水的积极性，我认为：
首先，节水灌溉要以"三个代表"重要思想为指导，始终代表广大农民的切身利益，把发展节水灌溉与改善农业生产条件、促进农业结构调整和增加农民收入结合起来，建立完善的政策保障体系。
完善的政策体系是大力推进节水灌溉的保障。当前首先要制定科学的用水总量控制和定额管理指标体系。做到计划用水、计量收费、超定额累进加价，节约奖励，逐步建立适合我国国情和水情的农业用水分配和管理机制。其次是建立稳定的节水灌溉投入机制。节水灌溉工程建设和技术、设备的研究开发应列入各级政府基本建设规划，并优先安排。第三是制定鼓励节水的优惠政策和补偿政策。进一步调动灌区和农民对节水的积极性。对生态效益和社会效益较大的节水工程，如大型灌区骨干工程的节水改造、为解决流域上下游用水矛盾采取的工程措施、重点严重缺水地区的节水工程等，基本建设和技术改造以国家投入为主，因水费减少造成的管养费用不足由财政补贴。对经济效益较好的节水工程，如采用滴、微、喷灌等节水灌溉技术发展蔬菜、花卉等经济效益突出的"三高"农业、"特色"农业等，实行免征农林特产税的鼓励节水政策，并按"谁投资、谁所有、谁管理、谁受益"的原则，确定产权，充分调动农民兴建节水灌溉工程的积极性。第四是建立合理的水价形成机制。按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则，制定符合各地实际情况的实施办法，逐步理顺水价，分步到位。第五是完善水费计收和管理办法，逐步引入用水户参与管理的形式，做到水价和水费的公开透明。对一些高扬程提水灌区（特别是高扬程的引黄灌区）、机电井灌区，给予优惠电价或电费补贴政策，以降低运行成本，保障这些地区农业持续稳定发展。第六是加强对灌溉水源和灌排工程设施的管理和保护，落实占用补偿政策，以保障灌排面积的稳定和发展，维护国家、集体和农民管理经营灌排设施的合法权益。第七是深化农田水利灌溉工程的改革。在灌区支渠以下推广以用水户参与为主的改革，小型农村水利工程要明确所有权，探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制，因地制宜，采用承包、租赁、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制，从根本上解决长期以来灌区斗渠以下和小型农田水利工程政府管又管不好、建设维修养护职责不明确、资金无来源、水费不公开透明、层层搭车、用水矛盾多等问题。
其次，以提高用水效率和综合生产能力为目标，以水资源承载能力分析和建立强制节水、效益节水两套指标为手段，建立科学的节水灌溉规划体系。
规划是工作的基础，大力推进节水灌溉发展首先要建立科学的规划体系。各级政府应从战略的高度认识节水灌溉的重要意义，把节水灌溉作为水利建设的战略重点和优先领域，列入同级国民经济和社会发展计划中。节水灌溉规划应充分考虑各地水资源承载能力和水资源的可持续利用，按以供定需、以水定种植结构、以水定发展规模、以水定经济布局，统筹考虑生产、生活和生态用水，积极推进强制节水、效益节水两套指标体系建设；节水灌溉规划应与水资源规划、农业规划和生态建设规划相协调，以水土资源的优化配置和高效利用为目的，统筹考虑地表水、地下水、土壤水、雨水、灌溉回归水和城市污水等多种水源的综合利用；要充分考虑加入WTO农业面临的挑战以及农业和农村经济结构调整的要求，加大节水灌溉新技术、新材料、新工艺的研究开发推广力度，加快科技创新、成果转化和产业化步伐，带动农田水利和农业现代化；要因地制宜，根据不同地区的水资源状况、自然和气候条件、农业生产经营方式、作物种类和经济发展水平等，科学确定节水灌溉和旱作农业的布局和模式；要突出重点，确定节水灌溉工程和旱作农业的重点发展区域以及节水技术研发的重点领域和生产的重点区域布局。规划还应充分体现节水灌溉的系统性，既要统筹考虑农业生产发展布局和水资源配置、工程节水和非工程节水、先进技术和常规技术、技术研发推广和服务体系建设、效益节水和强制节水、建设和管理、经济效益、社会效益和生态效益，还要明确各部门的密切配合和协调，特别是提出系统性的政策保障措施。
第三，大力引进先进科学技术，开展节水灌溉技术、设备设施研究，建立完善节水灌溉技术研究、产品推广体系。
一是加强节水灌溉基础研究，特别是节水管理和节水经济的研究；加强作物需水规律、灌溉用水定额、评价指标等基础研究工作；积极开展雨水资源、劣质水资源、旱区水资源的高效利用研究等工作。二是加强实用技术研究。在总结各地节水灌溉技术和设备应用推广的基础上，组织技术人员研制适合我国发展的各种节水灌溉设备设施，通过改进和创新，降低成本，提高设备的质量和性能。三是加速节水灌溉科研成果的转化。积极推动科研院所和设备生产企业的联合，加速节水灌溉设备技术科研成果的转化。
第四，按照社会主义市场经济体制的要求，引进市场竞争机制，规范节水灌溉技术标准体系，健全节水灌溉市场。
一是完善适应节水灌溉发展新形势的节水灌溉技术和设备标准体系，促进节水灌溉技术运用和节水产品设备生产的标准化。二是规范市场秩序。建立国家节水灌溉设备生产企业生产许可证制度和国外节水灌溉产品的市场准入制度，加大产品设备的质量监督和检查力度，实行节水灌溉产品质量定期监测制度，及时发布抽查结果，严厉打击伪劣产品进入市场。建立国家节水灌溉技术、设备产品信息库，实现信息共享。建立节水灌溉工程设备的集中采购制、招投标制和监理制，打破地方保护主义，保证工程质量，维护市场秩序。
第五，突出农民在节水灌溉中的主体地位，充分发挥水利技术人员在节水灌溉服务中的主体作用，建立健全节水灌溉服务体系。
广泛调动科研院校、生产企业的积极性，建立以各级水利服务组织为主体，科研、高校、企业、管理单位广泛参与的推广服务体系。利用先进的信息技术建立全国旱情预报和灌溉信息服务系统，定期发布信息；充分发挥近4万个乡镇水利站、13万基层水利技术人员的主力军作用，全面开展以技术推广和生产示范为重点的基层培训，普及节水灌溉知识，让基层水利技术人员和部分农民切实掌握节水灌溉知识和技能，形成一支能带动和影响广大农民把发展节水灌溉和增加收入结合起来的骨干队伍；组织科研人员开展节水灌溉规划设计、技术咨询、信息服务、人员培训等服务，鼓励科研人员在科技成果转让、承包经营等活动中参与效益分配。
三、 当前节水灌溉应着力抓好的几项工作
"九五"以来节水灌溉工作取得了显著成绩，但发展规模、速度、节水产生的效果都还不适应客观形势的要求，与党中央、国务院提出的"把推广节水灌溉作为革命性措施来抓"的要求还有很大差距。要使节水灌溉有一个更快的发展，当前应重点抓好以下几方面工作：
一是抓紧制定和完善节水灌溉规划。节水灌溉虽然在我国已开展多年，但目前有的地方仍存在概念不清、认识不到位、标准不具体、措施单打一等问题，非常有必要针对节水灌溉存在的实际问题，提出工作的总体思路和科学规划，以进一步明确不同类型地区节水的指导思想、原则，工作的总体部署，具体的目标任务要求，可操作性强的行动计划。
二是抓紧制定和完善有利于推进节水灌溉发展的政策和办法。近年来，国家已出台了一些促进节水的政策措施，但与党中央国务院要求和客观形势需求比力度不够大、成效不够显著，有些政策亟待完善配套。如，中央早已明确"开源与节流并重，把节水放到优先位置"原则，但节水至今尚无稳定的投资渠道，现行投资政策仍是向"开源"倾斜；又如，一些靠灌溉水费维持运转的灌区积极节水，水费收入随着供水量减少而减少，社会效益非常显著，但管理单位的财务出现困难。目前缺乏能持久调动管水单位节水积极性的经济补偿政策。
三是加强灌区续建配套节水改造。推行节水灌溉，无论是实施用水总量控制、田间用水定额管理，还是采用其他管理措施、农艺节水措施都要有必要的物质基础条件，如完善的渠系工程，配套齐全的水量水位控制建筑物和监测设施等。近几年国家通过发行国债，增加了灌区节水改造投资，取得了初步成效。但灌区硬件设施历史欠账太多，已有的投入和客观需求差距很大。这里我要特别强调的是，灌区改造要大力依靠科技进步和加强管理。
四是加强节水灌溉技术应用基础研究和实用新技术开发。推行节水灌溉，涉及资源、环境等方面的许多深层次相互关系问题，如河流上游节水对下游生态环境产生什么影响，地下水超采地区对地下水环境产生什么影响，节水会对农产品品质产生什么影响等，需要从各方面加强研究。再如，目前提倡的许多节水方法、技术、标准和设备还很不完善，缺乏系统的组合集成配套，农民在使用中反映存在这样那样的问题，需要从科技方面继续做工作。科技部门最近已经把节水作为"十五"重大科技项目列入计划。
五是节水灌溉技术推广服务体系建设。大量节水灌溉措施要通过农民实施，面对农民受教育程度偏低，掌握节水方法和技术能力较弱的现实，必须进一步加强各种节水示范区建设，编印散发节水科技宣传材料，举办灵活多样、农民喜闻乐见的节水培训班。这些工作需要有健全的基层技术推广服务体系。在乡镇机构改革中，应当注意不要削弱而应进一步加强基层水利服务组织。
六是加强管理，加大宣传力度
大力推进节水灌溉，既要重视硬件建设，还要重视加强管理，通过科学管理出效益。一方面要加强工程管理，以确保工程效益发挥；另一方面要抓灌溉管理，按流域统一管理水资源，做到保护与合理配置相结合，上中下游均衡发展。制定和推动合理的水价政策和水费计收机制。要利用各种媒体，通过生动活泼的形式，提高农民的节水意识，引导农民投入发展节水灌溉，使节水成为全民的自觉行动。
总之，推进节水灌溉，不仅是技术问题，还有很多是社会经济问题。因此大力推进节水灌溉不仅是一项经济工作，更是一项政治任务。节水灌溉需要研究的问题很多，参加这次论坛的有很多知名专家，我只是抛砖引玉，希望大家畅所欲言，为开创中国节水灌溉新局面进言献策，以节水灌溉事业发展的新成绩迎接党的十六大召开。
谢谢大家。
