鄂竟平在2003年全国防办主任会议上的讲话
水利部网站
2003-01-16
本站讯(李锋) 2003年1月15日上午，2003年全国防办主任会议在沈阳召开，水利部党组成员、国家防总秘书长鄂竟平在大会上作了题为《认真贯彻十六大精神 全力做好新时期的防汛抗旱工作》的工作报告。全文如下：
同志们：
今年的防办主任会议是在全国人民深入学习贯彻党的十六大精神的重要时期召开的。全国水利厅局长会议刚刚结 束，会上汪部长作了重要讲话，进一步明确了新时期我国的治水思路，部署了各项水利工作。这次会议主要任务是学 习贯彻党的十六大精神，落实全国水利厅局长会议提出的工作任务，总结2002年和过去五年的防汛抗旱工作，部署 2003年和今后一个时期的防汛抗旱任务。下面，我讲几点意见。
一、认真总结2002年防汛抗旱工作
2002年是我国历史发展进程中具有重要意义的一年。党中央、国务院对防汛抗旱工作极为重视,朱镕基总理视察了 长江、黄河、松花江流域的防汛工作和堤防建设情况，并亲自主持召开黄河防汛会议，部署防汛抗洪工作。温家宝副 总理先后赴河南、陕西、福建、湖南、山东、天津等省市防汛抗旱第一线视察灾情，慰问干部群众，指导抗洪救灾和 抗旱工作。12月初，国务院召开了全国抗旱和农田水利基本建设电视电话会议。在党中央、国务院的领导下，地方各 级党委、政府和防汛抗旱指挥部认真实践“三个代表”重要思想，高度负责，顾全大局，扎扎实实做好防汛抗旱各项 工作，有效减轻了洪涝和干旱灾害损失，防汛抗旱工作取得了很大成绩。
（一）抗洪斗争取得全面胜利
2002年汛期，我国长江流域以南和西北局部地区降雨偏多。长江中游干流及洞庭湖区发生了超过保证水位的较大 洪水，西江、淮河干流发生了一般洪水，部分中小河流发生了超历史记录的大洪水。长江中游干流石首至汉口江段以 及洞庭湖出现了有记录以来的第3位和第4位的高水位。汉江支流子午河、旬河，黄河支流庄浪河、清涧河等多条中小 河流发生了超实测记录的特大洪水，湖南湘江先后出现7次洪水过程，江西赣江、湖南湘江在10月底和11月初还发生了 罕见的秋汛。有6个台风或热带风暴在我国东南沿海登陆。陕西、湖南等省的局部地区发生了严重山洪、泥石流灾害。
面对洪涝灾害，有关地区的党政领导带领广大军民顽强奋战，有效地减轻了灾害损失和人员伤亡。福建、浙江等 省针对台风灾害汛前进行了周密部署，16号台风登陆前及时发布预报，转移危险地区人员和重要物资，科学调度水利 工程，有效地减轻了台风灾害造成的损失。西南、西北有关省区针对山洪灾害的防御也做了大量工作，取得了明显成 效。特别在抗御长江和洞庭湖洪水期间，湖南、湖北、江西、安徽和江苏五省省委、省政府和防汛抗旱指挥部，组织 领导113万军民坚持24小时昼夜不间断巡堤查险，及时发现和排除各类险情558处。与此同时，科学有序地运用水库拦 洪和圩垸蓄洪。湖南省通过调度五强溪、柘溪、凤滩等水库，降低长沙洪峰水位0.5米，五强溪水库为洞庭湖地区拦洪 9.3亿立方米，相应降低城陵矶水位0.25米。湖南、湖北、江西和安徽四省启用平垸行洪、退田还湖圩垸共471个，增 加蓄水面积666平方公里，蓄洪23亿立方米，缓解了防守压力。新加固的堤防和建筑物经受了大洪水的考验，长江干堤 和洞庭湖、鄱阳湖区重点堤垸的堤防没有发生一处重大险情，没有出现子堤挡水现象，长江干堤险情总数不到1998年 的百分之一。实践证明，1998年以来长江干堤加高加固和平垸行洪、退田还湖的防洪减灾效益是显著的，党中央、国 务院的决策是正确的。
（二）抗旱减灾效益显著
从全国范围看，2002年的旱情属于中等年份。但是在春季旱情仍相当严重，全国受旱面积一度达3.38亿亩，为 1973年以来同期最大值；有1918万人、1324万头大牲畜发生饮水困难；有719座县级以上城镇用水紧张，受旱程度为历 史同期所罕见。山东省全年降雨量仅为409毫米，比正常年份偏少40%，全省80%的农田受旱，有100多万人一度需要从 外地拉水或买水生活，因旱造成的直接经济损失达260多亿元。为缓解山东的用水紧张状况，国家防总紧急从黄河上游 水库调水10亿多立方米，支援山东抗旱。为解决天津市的用水危机，再次实施了引黄济津应急调水，从黄河位山闸引 水8亿立方米，天津收水3.5亿立方米。针对严峻的干旱缺水形势，在2002年国务院抗旱和农田水利基本建设电视电话 会议以后，中央安排专项资金10亿元支持各地抗旱和农田水利基本建设。在抗旱过程中,全国投入抗旱劳力达9300多万 人，累计投入抗旱资金100多亿元，完成抗旱浇地面积4.3亿亩,累计解决2394万人、1407万头大牲畜的临时性饮水困难 ，挽回粮食损失840亿斤，挽回经济作物损失400多亿元。
（三）水量统一调度成效明显
黄河连续三年来水严重偏枯，特别是2002年黄河中上游来水明显偏少，水库蓄水严重不足，下游山东等地发生了 持续干旱，天津市再次出现了用水严重紧张的局面。在国家防总和水利部的指导下，有关流域机构在沿黄省区的支持 下，再次成功实施了黄河水量统一调度，确保大旱之年黄河不断流，缓解了两岸群众生活和生产用水紧张局面，保障 了引黄济津的顺利进行。针对2002年黑河上游地区降雨较多、莺落峡断面来水较大的情况，国家防总和水利部及时组 织有关部门对黑河流域水量进行统一调度，黑河水先后两次顺利到达干涸十年之久的东居延海，形成水域面积23.8平 方公里，灌溉林草地近5.27万亩，为东居延海地区生态恢复创造了条件。2002年还实施了博斯腾湖向塔里木河的第四 次调水，水头再次到达台特玛湖，并形成水域面积28.7平方公里，湖区地下水位上升3.6米，使塔里木河流域生态环境 得到改善。为维系濒临干涸的南四湖湖区的生态系统，从2002年12月份开始，利用江苏省江水北调工程和京杭运河各 泵站，实施了从长江向南四湖应急生态补水，有效缓解了湖区生态环境的恶化趋势。
（四）依法防汛抗旱取得新进展
2002年针对一些地方存在的任意侵占河道，违章设障、乱采沙石、采伐堤防防护林等违法行为，各地进一步加强 了法制宣传和执法监督力度。国家防总专门设立了河道清障举报电话，各级防汛抗旱指挥部依据《防洪法》加大了河 道设障的查处力度，先后依法清除了长江武汉市外滩花园、重庆市菜园坝违章建房、四川省雅安市青衣江休闲广场等 18项违章建设项目，在河道内违法设障现象得到一定程度的遏制。同时，抗旱立法工作已经起步，国家防总组织有关 部门开展了全国《抗旱条例》的起草工作，安徽省出台了全国第一部省级地方性《抗旱条例》，辽宁、河北、天津等 省分别出台了《计划取水节约用水管理条例》、《用水定额管理办法》。
（五）基础工作有所加强
各级防办从实际出发，加强基础理论的研究，扎实推进各项基础工作的开展。江河洪水调度方案、重点蓄滞洪区 运用和人员转移预案、防台风预案等逐步完善，可操作性明显增强；水库汛限水位研究和试点取得阶段性成果，为利 用洪水资源进行了有益的探索；根据防洪工程的变化情况，推动了防汛特征水位调整工作；国家防办组织开展了《抗 旱预案导则》、农业旱情评价标准的编制，抗旱战略研究等工作；辽宁省编制了《2002年水旱田抗旱预案》和《城市 供水预案》，湖北省针对各类水利工程编制了抗旱调度方案，北京市完成了抗旱预案的前期工作，浙江省开展了干旱 风险图的编制，黑龙江省编制完成了《抗旱规划》等。
（六）现代化水平进一步提高
全国有27 个省级防办建立了不同规模的局域网，有近三分之一的省份初步形成了覆盖省、市、县三级防汛抗旱系 统的计算机广域网，初步建成了气象、水雨情信息接收处理系统和防汛会商系统，开发了许多先进实用的防汛指挥调 度、旱情监测、台风预警等应用软件。湖南、上海、黑龙江等十多个省级防办建成了较高水平的大屏幕防汛会商及会 议系统，江苏、浙江、福建等省建成了远程会商系统。随着软件开发和硬件建设的不断完善，防汛抗旱信息处理更加 方便快捷，工作效率显著提高，防汛抗旱现代化建设迈出了坚实的步伐。
综上所述，2002年的防汛抗旱工作取得了很大成绩，并且在六个方面取得了新的突破。一是努力探索和实践面向 新时期防汛抗旱工作的新思路、新举措，洪水资源化的理念，城乡生产、生活、生态全面主动抗旱的思路逐步清晰， 贯彻“防汛抗旱并举”的方针有了新的进展。二是基础工作有了新的进展，水库汛限水位动态控制研究、抗旱战略研 究、山洪灾害防治规划和抗旱预案导则编制等全面展开，并取得显著成效。三是依法防汛抗旱有新进展，清除了一批 河道行洪障碍，开展了抗旱条例和蓄滞洪区管理条例的立法工作，安徽省出台了我国第一部省级抗旱条例。四是水库 防洪取得很大成绩，2002年虽有5座小型水库垮坝，但没有造成人员伤亡。五是科技防洪抗旱水平进一步提高，国家防 办在湖南岳阳首次召开了全国抗洪抢险、抗旱新技术新产品演示推广暨防汛抢险队伍建设现场会议，推动了新技术、 新材料在防汛抗旱工作中的广泛应用。六是首次实施了向南四湖紧急生态补水，再次实施“三河”调水，防洪抗旱工 作领域进一步拓宽。
2002年的防汛抗旱工作虽然取得了一定的成绩，但也暴露出一些问题。
一是干旱缺水的问题日益突出，抗旱能力亟待提高。随着人口的增长、经济的高速发展和社会的不断进步，水资 源短缺的形势日益严峻，旱灾发生的频率、范围和影响的领域不断扩大，旱灾造成的损失也越来越大。农作物年均受 灾面积、损失粮食及其占粮食产量的比例由50年代的1.74亿亩、435万吨、2.5％分别增加到90年代的4.07亿亩、2450 万吨、4.7%;全国669个建制市中有400多个供水不足，110座城市严重缺水，年缺水量60亿立方米；工业方面，因干旱 缺水平均每年直接影响工业产值2300多亿元；干旱造成的生态系统恶化更是有目共睹，全国沙化、荒漠化土地面积已 占国土面积的45.5%;因超采地下水，全国地下水漏斗区面积达8.7万平方公里。世界银行分析，20世纪90年代我国每年 因旱造成的直接经济损失以及由于干旱缺水导致生态环境恶化造成的损失超过500亿美元。干旱缺水已经直接影响到国 家经济发展、社会进步和生态改善，影响人民生活质量和健康水平的提高。抗旱水源工程不足，现有农田水利工程老 化失修，灌区设施不配套，工农业用水效率低等方面的问题仍比较突出，全国19.5亿亩耕地，目前有效灌溉面积只有 8.3亿亩，还有11亿多亩耕地没有水利灌溉设施，农业生产很大程度上还是靠天吃饭。这一切说明，我国抗旱工程体系 还很不完善，防御旱灾的能力仍然比较低。
二是整体抗御洪水灾害的能力与国民经济的发展不相适应。近几年来，国家虽然加大了防洪工程建设的投入，但 是洪涝灾害造成的直接经济损失仍然比较严重，同等量级洪水造成的损失呈增加的趋势，因洪涝灾害每年都造成数千 的人员死亡。2002年大江大河没有发生流域性洪水，但全国仍有1.51亿人不同程度受到洪涝灾害影响，直接经济损失 达840亿元。这些损失虽然低于九十年代的平均水平，但是绝对数值仍然很大。特别是山洪灾害造成大量人员伤亡。 2002年，全国洪涝灾害死亡人数1818人，其中因泥石流、山体滑坡死亡921人，因山洪冲淹死亡636人，山洪灾害造成 的死亡人数占洪涝灾害死亡人数的80%。陕西省汉中、安康地区因暴雨山洪引发泥石流灾害，一次造成187人死亡、294 人失踪。湖南郴州因突发山洪、滑坡和泥石流灾害造成99人死亡。从以往的经验看，在没有发生流域性大洪水的年份 ，山洪、泥石流、滑坡等山洪灾害是造成人员伤亡的主要原因，死亡人口约占整个洪涝灾害死亡人数的三分之二。此 外，我国大江大河防洪体系还不完善，控制性工程不足，一些在建工程还没有发挥效能。蓄滞洪区安全建设滞后，运 用难度大。特别是中小河流的防洪标准仍然很低，病险堤防、涵闸和水库的数量仍然很大，我国防洪工程抗御洪水的 能力仍然很弱。
三是水患意识淡薄，人与自然和谐相处的重要性尚未受到足够重视。一些地方只注重眼前利益忽视长远利益，只 注重经济效益忽视社会效益和生态效益，法律意识、可持续发展的理念和人与自然和谐相处的观念非常淡薄。人与水 争地的现象仍然比较突出，有的地方侵占河道搞建设甚至破坏堤防搞开发，带来严重的防洪安全隐患；有的地方城市 建设不考虑防洪安全和水资源承载能力，在行洪河道当中建设新城区和开发区，在水资源严重短缺的地区兴建高耗水 企业；有的地方水资源管理工作薄弱，掠夺性开发，造成地表水源长期枯竭，地下水位持续下降，生态环境急剧恶化 ；有的地方防洪抗旱工程建设存在等、靠、要的思想，国家投资的项目地方配套资金严重不足，地方性的项目也等国 家投资建设。
四是防汛抗旱的管理工作仍然薄弱。突出表现在基础工作滞后、法规和制度不健全、责任制不落实、预案可操作 性不强、水旱灾害评价方法不规范等方面。各级防办对防洪抗旱工程的变化情况掌握得不及时、不系统，防汛抗旱基 础数据和基础资料掌握得不全面、不准确，基础工作薄弱，给防汛抗旱工作造成很大被动。防汛抗旱法制体系还很不 完善，目前还有13个省（区、市）没有出台《防洪法》的配套法规，抗旱法规和条例的制订还处于刚刚起步阶段。一 些地方防汛行政首长负责制落实的不好，有的责任人对抗洪抢险指挥工作不熟悉，对存在问题研究的不深入，汛前检 查走过场，发生洪水后防汛抢险和救灾的指挥不得力，加重了灾害损失。在预案方面，一些江河的防御洪水方案、洪 水调度方案没有及时进行修订，可操作性不强；易旱地区普遍没有制定具有法律和行政效力的抗旱预案。洪水、干旱 风险分析和风险图制作还处于起步阶段，水旱灾害评价方法不科学、不标准、不统一，旱灾评价大多局限于农业受旱 的评价，很难从定量方面说清楚干旱到底对工农业、城市和生态造成多大影响；水旱灾情统计工作随意性大，数据上 报不及时、不准确。
五是基层防办能力建设亟待加强。一些地方的基层防办工作职责不明确、机构不健全、人员编制不落实、战斗力 不强，存在汛前凑班子、汛后散摊子的现象，还有天津、辽宁、黑龙江、河南、四川等5个省市防办不管抗旱，由其他 部门管抗旱工作。很多县级防办设施非常简陋，没有配备传真机、计算机、打印机等必要的设备。有的基层防办人员 专业理论基础和业务水平有待进一步提高，突出表现在防办工作人员不会操作计算机，不会使用防汛抗旱相关软件， 防汛抗旱信息的采集与报送不及时、重点不突出、程序不规范。一些防办规章制度不健全、执行不严格，有些防办带 班和值班制度坚持的不好，有脱岗漏岗现象。一些地方防汛抗旱宣传随意性很大，不严格把关，报道的情况缺乏依据 ，在社会上造成不良影响。
以上这些问题应当引起各级政府和防汛抗旱指挥部的高度重视。希望各级防办结合实际，在今后的工作中认真加 以改进，不断提高防汛抗旱工作的水平。
二、实践新的治水思路，开创防汛抗旱工作新局面
1998年以来的五年，是防汛抗旱工作不平凡的五年，我们经受了惊心动魄的抗洪斗争和历史罕见的持续干旱的考 验。1998年，长江发生了有实测记录以来第二位全流域性大洪水，松花江、嫩江发生20世纪以来的最大洪水；1999年 长江中游发生了仅次于1998年水位的洪水、太湖发生了超过百年一遇的特大洪水。1999年至2002年，我国发生了建国 以来最为严重的持续干旱，农作物受旱面积累计19亿亩，干旱缺水不但给农业生产带来很大困难，还使人民生活、工 业生产、城市用水和生态环境受到很大影响。1998年至2002年，因水旱灾害共计造成直接经济损失11296亿元，因洪涝 灾害死亡11411人。在党中央、国务院的正确领导下，经过广大军民的顽强拼博，依靠水利工程的巨大作用，我们战胜 了严重洪水和干旱灾害，最大限度地减轻了灾害损失，为确保人民群众生命安全、社会稳定和国民经济的快速发展提 供了强有力的保障。在抗御水旱灾害的过程中，防汛抗旱工作积累了宝贵的经验。
（一）过去五年的主要经验
1、坚持防汛抗旱并举。水旱灾害并存且交替发生是普遍的自然规律，水资源短缺是我国面临的严重问题，实行防 汛抗旱并举，是确保防洪安全、提高水资源利用率的重要举措。
2、坚持以防为主，常备不懈。我国水旱灾害频繁，现有科学技术水平很难对灾害发生的时间、地点和程度做出中 、长期的准确预报，只有以防为主，常备不懈，才能立于不败之地。必须及早部署，做好防汛抗旱的各项准备工作。
3、坚持依法防汛抗旱。完善法律法规是做好防汛抗旱工作的根本保证。1998年，我国颁布实施了第一部防治自然 灾害的法律《中华人民共和国防洪法》，2000年国务院发布实施了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，2002年颁布实行 了新《水法》，各地还制定了《防洪法》配套法规和抗旱规章，防洪抗旱工作走上了法制化的轨道。
4、坚持实行行政首长负责制。防汛抗旱工作是关系国计民生的大事，涉及社会的方方面面，只有行政首长才能统 一指挥、有效组织各部门和动员全社会的力量去完成。
5、坚持统一指挥，统一调度。防洪抗旱调度涉及上下游、左右岸、城镇和乡村的利益，要协调不同地区生活、生 产和生态用水的关系，在现有水系和工程的条件下，通过统一指挥、统一调度，确保防洪安全，合理配置水资源，提 高水资源的利用率。
6、坚持工程措施和非工程措施结合。既要注意加强工程措施，又要特别注意加强非工程措施，促进人与自然的和 谐。两种措施的有机结合，互为补充，能够发挥最佳的防洪减灾作用。
7、坚持“群”“专”结合，军民联防。在抗洪抢险和抗旱斗争中，坚持群众队伍和专业队伍相结合，实行军民联 防，建立机动专业抢险队和抗旱服务组织，为夺取防汛抗旱斗争的胜利提供了重要保障。
8、坚持正规化、规范化、现代化建设。防汛抗旱工作的重要性、长期性、艰巨性和复杂性，要求防汛抗旱工作必 须正规化、规范化和现代化。必须健全各级防汛抗旱指挥机构及办事机构，制订各类防洪预案和工作制度，充分运用 现代科学技术和装备，满足防汛抗旱工作的需要。
上述基本经验，为夺取历次抗洪抢险和抗旱斗争的胜利奠定了基础。同时，我们也清醒地认识到，目前我国防汛 抗旱整体能力与国民经济发展的要求有很大差距，防汛抗旱的形势依然十分严峻。因此，我们必须与时俱进，思考新 问题，提出新对策。
（二）新时期工作思路和目标
党的十六大明确提出了我国未来二十年全面建设小康社会的奋斗目标，对水利工作提出了更高的要求。水利部党 组根据中央水利工作方针和新时期我国水利面临的新形势、新任务以及经济社会发展对水利的新要求，提出了当前和 今后一个时期水利工作的指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大精神，坚持 中央的水利工作方针和可持续发展的治水思路，坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，实行兴利除 害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举，对水资源进行合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和综合 治理，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展，为全面建设小康社会作出贡献。按照中央水利工作方针和 水利部的治水思路，新时期防汛抗旱工作的思路是：坚持防汛抗旱并举。实现由控制洪水向洪水管理转变，由以农业 抗旱为主向城乡生活、生产和生态全面主动抗旱转变。促进人与自然的和谐。
实现由控制洪水向洪水管理转变，就是要切实增强系统意识、风险意识和资源意识，加强防洪区、堤防保护区和 洪泛区的社会化管理，规范人类社会活动，从试图完全消除洪水灾害、入海为安、人定胜天，转变为承受适度的风险 ，制定合理可行的防洪标准、防御洪水方案和洪水调度方案，综合运用各种措施，确保标准内防洪安全，遇超标准洪 水把损失减少到最低限度。同时尽最大可能变害为利，充分利用洪水资源,注重维系良好的生态系统，实现可持续发展 。由以农业抗旱为主向城乡生活、生产和生态全面抗旱转变，就是要根据经济社会发展的需要扩大抗旱的服务领域和 内容，从被动抗旱向主动抗旱转变，从主要为农业和农村经济服务转变为为整个国民经济服务，从主要注重农业效益 转变为注重社会、经济和生态效益的统一。
今后一个时期防汛抗旱工作的目标是：实现工程标准化、管理规范化、洪水资源化、技术现代化和保障社会化。 确保人民生命安全，减少财产损失和最大限度地满足人民生活、生产和生态用水的需要。
一是促进工程标准化。工程措施是防汛抗旱的基础，防汛抗旱主要是利用现有水系和工程，科学调度、合理配置 水资源，并采取必要的应急措施，最大限度地避免或减轻洪涝和干旱造成的损失。各级防办作为工程的使用者，一是 要充分发挥现有工程的防汛抗旱能力。准确掌握工程的现状，对防洪抗旱工程抗御水旱灾害的能力有一个科学的认识 ，并能够科学调度和运用这些工程。近年来水利投入增加，大江大河堤防普遍加高加固，小浪底、飞来峡等一大批水 利枢纽建成并投入运用，大中型病险水库除险加固有了很大进展，引额济乌、引松入长、引碧入连、引大入秦等一大 批水源工程相继发挥作用，农村人饮工程的实施解决了数千万人的饮水困难，防汛抗旱能力有了显著提高，各级防办 对这些工程变化的新情况要主动掌握,做到心中有数、了如指掌、运用自如。二是要在防汛抗旱的实践中检验工程的效 果和质量，对工程的防洪抗旱能力及存在的问题做出客观评价，并据此提出有关工程规划、建设和管理方面的建议。 三是努力促进防洪抗旱工程早日实现标准化。1998年以来，国务院先后审定下发了长江、松花江嫩江、淮河、太湖、 海河、珠江、辽河等各大江河湖泊的近期防洪建设的若干意见和黄河近期重点治理开发规划，提出了各大江河近期防 洪建设的任务和重点，明确了进一步提高大江大河防洪能力的标准和建设目标，启动了以南水北调为代表的一大批水 利工程建设项目。这些工程是解决水旱灾害问题的战略性措施，各级防办要主动配合有关部门，推动这些工程的建设 ，使防洪抗旱工程早日达到规划的设计标准。还要继续搞好病险水库除险加固、灌溉工程的改造配套和抗旱水源工程 建设，从根本上提高重点地区、重点城市防御水旱灾害的能力。
二是推动管理规范化。防汛抗旱在一定意义上讲，是对江河湖泊和与之相关的人类社会行为进行有效管理。如果 管理不善，对江河湖泊进行无序的开发，在保护区内进行盲目的建设，人与自然不和谐相处，防汛抗旱任务就无法完 成。同样，如果各级防汛抗旱部门内部的管理不规范，运转不协调，就会给整个防汛抗旱工作造成被动。实现管理规 范化，一是要继续加强防汛抗旱法制建设，制定和完善法律法规，加强执法和监督，以法律手段规范防汛抗旱行为； 二是加快防汛抗旱正规化、规范化建设，进一步建立健全各级防汛抗旱指挥及其办事机构，加强各级机构的能力建设 ，真正实现“一流的组织机构、一流的专业队伍、一流的技术装备和一流的业务管理”的目标。三是进一步健全和完 善以行政首长负责制为核心的各项责任制，依法明确和细化社会各部门的防汛抗旱责任，做到统一指挥、各负其责。 四是加强基础工作，为规范化管理提供依据。要进行洪水和干旱风险分析，制订科学的、具有丰富内涵的洪水和干旱 风险图，作为开展风险管理的基本依据。制定和不断完善包括江河防御洪水方案、洪水调度方案、防台风预案、抗旱 预案等的各种防汛抗旱预案，规范防洪抗旱的调度和指挥。五是要加强防洪区、堤防保护区、洪泛区的社会化管理， 规范人类社会活动，增强风险意识。对社会发展过程中所出现的各种不合理的行为和趋势加以控制。要按照《防洪法 》和新《水法》的规定，实施防洪保留区制度和项目建设的洪水评价制度，制止河道设障、围垦湖泊、乱占乱建，给 洪水以出路；调整产业结构，根据水资源的承载能力和可持续利用的要求，调整工农业布局和城市发展规模，增强抗 御水旱灾害的能力。
三是实现洪水资源化。我国不仅水资源短缺，而且时空分布不均，全国大部分地区降雨量的70％主要集中在汛期 ，甚至是汛期当中的几场洪水，且年际丰枯变化很大，容易形成非涝即旱、旱涝交替发生的局面。开发利用洪水资源 ，将洪水资源化是新时期防洪保安全、抗旱保供水、生态保良好的必然选择。实现洪水资源化，要采取工程、预报和 调度等综合措施。在工程上，要促进我国“四横三纵”江河网络体系建设，提高跨流域调配洪水资源的能力，形成水 资源优化配置的格局；要促进地下水回灌工程、雨洪资源利用工程、洼淀蓄洪工程及其配套设施的建设；要加快病险 水库的除险加固，通过对现有工程的改造挖潜，增加对洪水的调节能力。在预报上，要想方设法延长预见期，提高预 报精度，为洪水资源化提供准确的决策信息，并积极探索人工影响天气的可能性。在调度上，要完善防洪和抗旱调度 方案，加强防洪抗旱的统一科学调度，统筹考虑防汛抗旱两个方面的需求；要科学调度运用河道、洼淀滞蓄洪水，回 灌地下水；要加快水库汛限水位的研究，对汛限水位实施动态管理，在确保防洪安全的前提下，增加调节水量。总之 ，要切实转变观念，把防汛抗旱工作有机结合起来，通过科学评价，合理调配，从根本上解决一方面干旱缺水，一方 面洪水资源白白流失的局面。
四是加速技术现代化。科学技术是第一生产力。技术现代化是提高防汛抗旱工作水平，推动防汛抗旱事业不断前 进的动力。要运用高科技的手段，采用先进的技术和装备，减轻抗御水旱灾害的人力投入和劳动强度，提高防汛抗旱 的效率。要下决心提高水旱灾害的预测预报、信息处理、调度指挥决策、抗洪抢险、抗旱减灾和防汛抗旱后评价等防 汛抗旱方方面面的科技水平，早日实现防汛抗旱技术现代化。在预测预报上，要应用卫星遥感技术，雷达探测技术， 不断丰富预报手段，完善预报模型，提高预报精度，延长预见期；在信息处理上，要应用计算机网络技术，数据仓库 技术，GIS技术，开发先进实用的应用软件，实现信息资源共享，提高信息化水平；在调度指挥上，要运用现代化的通 信传输手段，建立和完善异地会商系统，开发决策支持系统和智能化专家系统，提高调度指挥的科学性；在抗洪抢险 上，要研究应用机械化抢险堵口技术、电子化险情探测技术、数字化远程监控技术等，保证一旦出现险情，能及时有 效进行抢护；在水旱灾害评价上，要运用航测、遥感和模拟技术，制定水旱灾害评价指标体系和制度，对洪水和干旱 的影响进行科学的评价。按照以上目标，实现技术现代化，一是要引进和应用国际上防汛抗旱领域的最新技术和科研 成果，结合我国的实际，创造出有中国特色的防汛抗旱实用技术；二是大力研究推广防汛抗旱新技术、新材料和先进 技术设备，努力实现汛情、旱情监测预报、查险除险、灾情监测和抢险减灾手段现代化。
五是推进保障社会化。防汛抗旱是社会公益事业，是一项社会化很强的工作，在为社会服务、保障社会发展的同 时也受到社会发展的影响和制约。抗御水旱灾害需要工程设施和非工程设施的不断完善，同时也需要全社会的广泛参 与，共同承担防洪抗旱责任和风险。保障社会化要求我们必须完善体制、理顺机制、强化法制。在体制上，要明确和 落实政府及各部门、社会各行业承担的防汛抗旱任务，广泛发动群众，坚持军民联防；要推进防汛机动抢险队和抗旱 服务组织建设；建立防御山洪、泥石流、滑坡等灾害的群测群防体系等，走专群结合的道路。在机制上，要研究建立 防汛抗旱的社会化投入保障机制，出台相关的政策，保障资金投入；要逐步适应市场化机制，按照社会主义市场经济 的要求，在建立水旱灾害评价制度的基础上，推行洪水保险和旱灾保险，最大限度地化解水旱灾害风险，增强抗灾救 灾能力。同时，要出台社会化保障体系相关的法规和制度，明确责任和义务，为防汛抗旱保障社会化的实施提供法律 和制度保障。
三、近期要开展的几项基础工作
防汛抗旱工作实现“一个坚持，两个转变，一个促进”的新思路，是今后一个时期防汛抗旱工作总的指导思想。 “五化”的目标，是各级防办面临的一项长期的战略任务。各级防办必须围绕这项战略任务，强化职能，提高水平， 从基础工作抓起，重点突破，全面推进。近期要重点抓好以下几项基础工作：
1、加强防汛抗旱法规建设
法规建设是实现防汛抗旱各项目标的根本保障。据统计，全国已有18个省、自治区、直辖市出台了《防洪法》配 套法规，有8个省已经报法制办征求意见或正在起草，还有5个省市尚未开展工作。总得看来，我国的防汛抗旱法制建 设还刚刚起步，配套法规还很不完善，人们的法治意识还十分淡薄，很多领域的立法工作还没有引起重视，防汛抗旱 法规建设是当前的一项重要任务。今年国家防办将以《蓄滞洪区管理条例》、《抗旱条例》的制定为重点，逐步推进 各项立法工作。各地都要根据防汛抗旱工作实际需要，抓紧制订立法计划，并积极开展工作。同时，对已经正式实施 的法律法规，要加强执法检查，确保法律的严肃性。
2、抓紧修订防御洪水方案和洪水调度方案
江河防御洪水方案不同于江河洪水调度方案，两者既有联系又有区别。防御洪水方案主要确定防御江河洪水的原 则和总体对策，在江河防洪体系没有大的调整或方案不需要做原则变动情况下，一般不进行修订。洪水调度方案则是 在防御洪水方案的原则指导下，根据防洪工程和非工程设施建设的进展情况，对江河洪水调度做出的具体安排，一般 应根据工程变化情况及时修订。目前执行的长江、黄河、淮河、永定河防御洪水方案是国务院1985年批准实施的，一 直没有修订,现在流域的社会经济情况、防洪工程情况等都有较大的变化，因此需要逐步修订完善。今年国家防总将组 织修订永定河防御洪水方案和洪水调度方案，制定松花江洪水调度方案，请海委、松辽委组织有关省（区、市）抓紧 工作，4月底前完成，报国家防总。各地要根据这个精神，在汛前抓紧对辖区内江河洪水调度方案进行补充修订和完善 。
3、做好水库汛限水位研究和江河防汛特征水位核定工作
汛限水位动态控制是实现洪水资源化的重要措施之一，需要理论的创新、技术的支撑和实践的探索。2002年以来 国家防办在全国选择了12座有代表性的水库进行了汛限水位设计与运用研究试点，并开展了国内外水库设计洪水理论 和防洪调度方法分析评价、设计洪水方法分析研究、水库汛期分期设计洪水研究和水库汛限水位动态控制方法研究等4 个课题研究，虽然取得了一些阶段性成果，但研究工作进展不平衡，各试点相关的流域机构和省级防办要加强对此项 工作的领导，加快工作进度，按照“客观、全面、大局、长远”的原则，大胆实践，稳妥推进，注重理论研究和实践 的紧密结合，按期完成研究任务，提高洪水资源化程度。
江河防汛特征水位是评价洪水量级、工程防洪能力和组织防守力量的重要指标，对防汛工作具有重要的作用。近 年来由于水利建设投入的增加，防洪工程质量和标准都发生了很大变化，防洪能力有了一定的提高，一些原有的防汛 特征水位已经不能反映工程的实际情况，需要对保证水位和警戒水位进行必要的修订。汪部长对此项工作专门做了批 示，由部规划计划司牵头、水规总院具体负责，国家防办和有关司局配合，并要求今年汛前完成。各省和流域机构防 办要主动配合规划计划部门做好这项工作。
4、开展山洪灾害防治规划的编制工作
山洪灾害点多面广，具有明显的多发性、无序的突发性和强烈的破坏性，防御难度大，没有统一的考虑和全面的 措施很难取得预期效果。根据2002年温家宝副总理的批示，由水利部牵头，会同国土资源部、中国气象局等有关部门 ，开展了全国山洪灾害防治规划的编制工作。成立了全国山洪灾害防治规划领导小组，统一领导和协调全国山洪灾害 防治规划的编制工作。领导小组办公室设在国家防办，其它有关部门的同志也参加办公室的工作。还成立了规划编制 工作组，由长江委牵头，有关专家参加，具体负责规划的起草编制工作。规划拟分三步，首先水利部会同有关部门组 织完成规划任务书和规划编制技术大纲；第二步由有关省（区、市）按照规划任务书和技术大纲的要求，编制辖区内 的山洪灾害防治规划；最后，在省级规划的基础上形成全国的山洪灾害防治规划报告，报国务院审批。目前，规划任 务书和规划技术大纲已经形成初稿，预计3月份前后可以编制完成并通过审查后下发有关流域管理机构和有关省（区、 市）。编制山洪灾害防治规划是避免人员伤亡和减少灾害损失的一项重大举措，是当前一项非常重要的任务。从规划 编制工作的总体安排可以看出，规划的基础工作在地方，各省工作是否到位，规划质量能否满足要求，关系全国规划 的成败。有关省和流域机构防办要加强组织和协调，按照全国山洪灾害防治规划编制的统一部署，根据规划任务书和 技术大纲的要求，组织本省有关部门做好山洪灾害防治规划的编制工作。要抓紧成立相应的机构，组织有关部门和专 家尽快开展工作，并安排必要的规划经费，列入财政预算，高质量地完成规划编制任务。
5、抓好防汛指挥系统建设工作
国家防汛指挥系统是防汛抗旱现代化的标志性工程，国家计委已安排部分启动经费，开始实施第一期工程建设。 这项工程科技含量高、涉及部门多、学科广、范围大，没有现成的经验可以借鉴，要建成一个先进实用的防汛抗旱指 挥系统，任务非常艰巨。各级防办要高度重视这项工作，把指挥系统建设作为提高防汛抗旱现代化水平的重要手段， 加强领导和协调，按照部项目办的统一部署和要求，完成好各项工作任务。各级防办要加强对项目建设的管理，成立 专门的机构，配备得力的干部和工作人员，充实各级项目建设办公室，切实履行建设项目法人职责；要做好项目补充 和调整，国家计委批准的项目规模及建设内容同上报方案相比可能有较大的变化，各流域机构和省级防办要依据部项 目办的统一部署，按照基建程序补充完善设计，尽快完成项目建设的各项前期工作，做好实施的准备；要做好基础信 息的整编和数字化工作，数据库建设是整个指挥系统建设的基础，防汛抗旱等资料的整编和数字化是基础数据库建设 的前提，各级防办要组织足够的人员，开展资料整编和数字化工作，为基础数据库建设奠定坚实的基础；要抓好实时 工情信息管理系统软件的使用和推广工作，规范实时汛情、旱情、工情、灾情信息的采集、上报工作，使指挥系统边 建设边发挥效益。北方地区在一期工程建设中应当统筹考虑抗旱工作的需要，做好规划设计，并进行必要的试点，积 累经验，为后续工作的开展创造条件。
6、加强机构能力建设
各级防办是各级防汛抗旱指挥部的工作部门，是各级政府指挥防汛抗旱工作的参谋部。防办工作质量的好坏直接 关系到防汛抗旱工作的成败，关系到人民群众生命财产的安全，关系国家经济建设和社会稳定的大局，责任重于泰山 。因此，加强能力建设，提高工作效率、工作质量和工作水平十分重要。组织机构是能力建设的基础，今年面临政府 换届，各级防办要抓住机遇，理顺体制、完善机构、明确职能、充实人员。特别是抗旱领域的拓宽，要求各级防办大 力加强抗旱职能，机构没有理顺的要抓紧理顺，人员没有到位的要抓紧到位，为抗旱工作提供组织保证，满足抗旱工 作需要；人才是能力建设的核心，要注重吸引人才、培养人才，提高防汛抗旱工作人员的政治素质和业务能力；技术 装备是能力建设的重要手段，各级防办要根据工作的需要配备足够的设备，包括计算机网络设备、交通通信设备、办 公设备等，通过改善技术手段提高工作效率，加快防汛抗旱现代化建设步伐；业务管理水平是能力建设的衡量标准， 各级防办要努力做到办事高效、运转协调、行为规范，要完善各项防汛抗旱工作规章制度，树立起良好的防办形象， 体现出一流的业务技能和管理水平，出色完成好各项工作。同时，要抓好廉政建设，严格遵守有关规定，每个同志特 别是各级防办的负责同志都要严于律己，防微杜渐，勤政廉洁。
7、研究建立防汛抗旱的年评价制度
实现“五化”的目标，特别是实现促进工程标准化的目标，迫切要求建立防汛抗旱年评价制度。要将防汛抗旱年 评价制度作为防汛抗旱总结的重要内容，切实抓好。防汛抗旱年评价制度是根据当年发生的水旱灾害、抗洪抢险和抗 旱减灾的实际情况，对防汛抗旱效益、存在的问题做出客观准确的分析，并在此基础上，从工程使用者的角度，对防 洪抗旱工程进行科学的评价，在工程规划、设计、建设、管理等方面提出建议，推动工程的标准化。同时，也要对防 汛抗旱工作进行评价，总结经验教训，改进完善工作。今年，各地要着手进行这方面的研究，提出建立防汛抗旱年评 价制度的方法、措施和手段，并组织开展防汛抗旱年评价制度的试点。建立防汛抗旱年评价制度，是一项全新的工作 ，是一项重要的基础性措施，也是各级防汛抗旱部门的一项新任务，各地要认真开展分析研究，因地制宜提出适合当 地实际的防汛抗旱年评价办法，逐步积累经验，最终形成制度，推广实施。
8、加强抗旱基础工作
要大力加强抗旱基础工作，特别是旱灾评价标准、抗旱预案、旱情监测和抗旱规划等工作要切实抓好。
国家防办和一些省结合实际情况，积极开展了农业旱情及灾情标准的研究和制定工作，对指导当地的抗旱减灾工 作起到了积极作用。国家防办已委托水科院制订全国农业旱情及旱灾评价标准，目前已完成工作大纲，计划6月底完成 初稿，9月底完成初审，年底通过审查。希望各地认真研究，加大工作力度，及早完成旱灾评价标准的制定。
2002年北京、天津、辽宁、黑龙江、安徽、浙江、山东等省抗旱预案制定工作取得了较大进展。今年各地要进一 步加大工作力度，全面推广抗旱预案制度，修订完善抗旱预案。国家防办主持的“抗旱预案导则”编制工作计划2003 年上半年完成，各地要按照《导则》的要求进一步完善抗旱预案。
加强旱情监测工作是搞好抗旱工作的基础，近几年重庆、北京、河北、山西、山东、安徽等省（市）制定了旱情 监测系统规划，并逐步实施。希望各省（区、市）高度重视，结合防汛抗旱指挥系统项目建设，搞好全面规划和试点 工作。国家防办今年也将选择重点省份，开展试点，大力推进。
2002年国家防办启动了“中国抗旱战略研究”项目，鉴于这项工作涉及面广，工作量大，计划3月份向各省印发大 纲，各省要在年底前完成大纲提出的工作内容。同时国家防办将就全国抗旱规划工作开展重点调研，以界定抗旱规划 的范围、对象、目标及与其它规划的相关关系。希望各省、区、市积极配合，认真组织，按照国家防办的统一部署和 要求，按时、保质、保量完成规划或相关的准备工作。
9、积极开展水旱灾害保险研究
推进洪水和旱灾保险是实现防汛抗旱保障社会化的重要内容，一些发达国家已经开展多年。我国八十年代在淮河 流域组织过防洪保险试点，取得了一些经验教训，《防洪法》也对防洪保险作了明确规定。在我国推行水旱灾害保险 制度，将有利于国家实施灾民救济和灾后恢复重建；有利于分散水旱灾害风险，提高全社会的抗灾救灾能力；有利于 提高受洪水威胁和易旱地区各行各业及广大群众的水的忧患意识；有利于加强洪泛区和易旱地区的管理。因此，当前 要加大洪水和旱灾保险制度的研究力度，各地要结合我国的基本国情和经济社会状况，对洪涝和干旱灾害损失率、保 险资金来源、理赔方式及赔率等基本要素进行研究测算，探讨适合我国国情的洪水干旱保险模式，积极推进我国水旱 灾害保险制度的建立。
四、把握大局，求真务实，全力做好今年的防汛抗旱工作
2003年，是全面贯彻落实党的十六大精神的第一年，也是全面建设小康社会的起步之年。做好今年的防汛抗旱工 作，意义重大。各级防办要统一思想，转变观念，把握大局，求真务实，立足于防大汛、抗大旱，早部署、争主动， 扎实做好各项工作。
由于连续干旱，北方地区江河来水持续偏枯，水利工程蓄水严重不足，地下水位连年下降，可用水量的短缺，导 致城乡水资源供需矛盾日益加剧。据气象和水文部门分析预测，未来一段时期全国大部分地区降水仍将偏少，北方地 区将面临更为严峻的干旱缺水局面，抗旱形势不容乐观。同时，今年汛期大江大河确有发生流域性大洪水的可能性， 特别是黄河、海河、淮河已多年没有发生大洪水了，一旦出现流域性的大洪水，我们现在的准备工作还有很大差距， 将面临十分严峻的局面。此外，局部的突发性暴雨山洪和台风都可能造成严重灾害和人员伤亡。对此，我们必须保持 高度的警惕，未雨绸缪，立足防大汛、抗大洪，做好充分准备。
今年防汛抗旱总的任务是：确保大江大河大湖、大型水库、大中城市和主要交通干线的安全，确保人民生命安全 ，努力减少经济损失；全力做好抗御严重干旱和长期抗旱的各项工作，统一调度水量，确保城乡生活用水需求，努力 为生产、生态用水提供保障。重点做好以下工作：
（一）全力做好抗旱工作
当前，抗御春旱是工作的重点。各地要认真贯彻落实国务院2002年年底召开的“全国抗旱和农田水利基本建设电 视电话会议”和温副总理讲话精神，认真分析抗旱形势和抗旱工作中存在的困难和问题，把解决人畜饮水作为抗旱工 作的中心任务。
要千方百计增加抗旱水源。水源工程是抗旱之本，工程不足的地区一定要立足当前，着眼长远，抓紧修建一批应 急抗旱水源工程。山区和水源严重短缺地区要大力发展塘坝、水池、水窖等庭院式小微型集雨储水工程，因地制宜解 决抗旱水源。
要统筹考虑城乡生活、生产和生态用水，科学配置地表水和地下水、当地水和过境水，使有限的水资源发挥最大 的抗旱效益。要加强水资源统一管理，进一步优化水量调度方案,努力开发利用洪水资源。黄河防总要滚动分析水情， 加强实时调度，确保黄河不断流，并尽最大可能缓解全流域用水紧张局面。海河、辽河和塔里木河、黑河等内陆河流 也要加强水资源的统一调度和管理。各地区、各部门都要顾全大局，克服困难，严格执行调水指令，积极支持和配合 ，搞好水量统一管理和调度。
要广泛发动社会各个行业，综合采用行政、经济、技术、法律、工程等各种手段，大力推行节水技术，强化节水 措施，加大节水力度。农业，要重点加快灌区节水改造和各种节水技术的推广应用，加强灌区的管理，调整种植结构 ，提高水的有效利用率；工业，要调整生产布局和用水结构，大力压缩高耗水产业，提高工业用水的重复利用率；各 行各业，都要早日实行用水定额管理，建立合理的水价机制，促进节约用水。
要进一步完善抗旱服务体系，发挥抗旱服务组织的作用。各级政府要继续加强对抗旱服务组织建设的领导，要增 加投入，为抗旱服务组织配备必要的抗旱设备，使抗旱服务组织能够更好地为群众抗旱提供服务。各级抗旱服务组织 要建立良性运行机制，加强自身能力建设，增强抗旱服务功能，拓宽服务领域，在抗旱服务中不断发展壮大，真正成 为城乡抗旱的主力军。
（二）突出抓好城市抗旱工作
随着我国经济发展和城市化进程的加快，缺水城市不断增加，缺水范围逐步扩大，缺水程度逐年加重，重视城市 抗旱工作，加大城市抗旱力度刻不容缓。
首先，要转变观念，提高认识。各级防办要按照新时期治水新思路，实现抗旱由以农业抗旱为主向城乡生活、生 产、生态全面抗旱转变，统一思想认识、理顺管理体制，强化机构职能、充实工作力量，把城市抗旱作为各级防办的 重要工作，切实抓出成效。
第二，要建立城市旱情统计报告制度。各级防办要及时掌握城市受旱动态和抗旱特点，包括城市用水紧张状况、 供水水源状况、缺水带来的影响等情况，将城市旱情统计作为抗旱重要信息逐级统计和上报。
第三，要抓紧制订城市抗旱预案。各缺水城市都要制订抗旱预案，重点城市的抗旱预案要报市政府批准并报国家 防总备案。
第四，在城市供水紧急时期,各级防汛抗旱指挥部应按照制定的抗旱预案，采取措施，加强应急水源调度，通过压 减供水需求、强化区域、流域水资源优化调度、跨流域调水等措施，确保城市供水安全。
第五，要配合有关部门做好城市节水工作。要加强管网改造，减少输水损失，加强节水宣传，推广节水器具，加 大污水处理及中水回用力度，推广应用节水技术，努力推动节水型社会的建立。
（三）扎实做好各项防汛工作
要按照防大汛、抗大洪、抢大险的要求，做好五个方面的准备、突出抓好三个环节、努力实现两个确保。
五个方面的准备，一是组织准备。组织准备的核心是责任制，而落实责任制的关键是落实行政首长负责制。汛前 要逐级公布辖区内江河、水库、城市、蓄滞洪区等行政首长防汛责任制名单。防汛责任人要对防汛工作进行经常性督 促检查，深入调查研究并解决防汛工作中存在的突出问题，把防汛责任制真正落到实处，落实在防汛工作全过程。各 级防办要当好行政领导的参谋，要针对今年各级政府换届的实际情况，对新到任的行政责任人进行必要的业务培训， 使他们熟悉情况，掌握工作程序和特点，真正上岗到位。要进一步明确和细化防汛抗旱指挥部各成员单位的职责，加 强行业的防洪工作的组织协调，互通信息、统一指挥、各负其责，团结抗洪。二是工程准备。汛前要对水雨情测报设 施、防洪工程设施、通讯预警设施、蓄滞洪区的安全避险设施等进行严格检查和安全维护。除行政首长带队检查外， 各级防办也要进行深入细致的检查，发现问题，及时解决。各地要积极筹措资金，结合冬春水利建设抓紧水毁工程修 复，加快病险水库和险工险段除险加固，做好蓄滞洪区运用的各项准备工作，确保各项工程正常运行。三是方案准备 。要根据防洪工程和经济社会情况的变化，结合洪水资源的开发利用,及时修订、完善、细化江河防御洪水方案和洪水 调度方案，提高可操作性。四是物资准备。要做好防汛抢险物资的补充和储备工作，重点防洪地区、重要防洪工程的 防汛物资一定要足额储备到位。五是队伍准备。要落实好专业抢险队伍和群防队伍，组织开展技术培训和实战演练， 确保抢险队伍拉得出、顶得上、抢得住。要加强与部队的联系，及时向部队通报情况，增强军民联防。
三个环节，一是水情预报。水文是防汛的耳目，及时准确的气象和水文信息是夺取防汛抗洪胜利的重要前提和基 础，要保证汛情测得到、传得出、报得准。二是指挥调度。调度要科学、指挥要果断、组织要有序，充分发挥防洪工 程体系的减灾作用。三是查险抢护。当发生洪水时，要高度重视巡堤查险，及时发现险情，及时处理。要做好抢大险 、抢难险、抢决口性险情的准备。
两个确保，就是确保人民生命安全，确保大江大河大湖、大型水库、大中城市和主要交通干线的安全。同时，尽 最大努力，减少洪涝灾害损失。
今年汛前，国家防总将选择一、两个流域进行防洪演习，各流域要做好相关准备。
会后，国家防办将对各流域汛前需完成的各项主要工作专门发出通知，请各流域机构和有关省务必落实，确保安 全度汛。
（四）以减少人员伤亡为首要目标，抓好水库安全度汛、山洪灾害防治和防台风工作
水库安全度汛是防汛抗旱指挥部的重要任务。各级防办要“如履薄冰、如临深渊”，高度重视水库防汛安全工作， 切不可存有丝毫的麻痹和侥幸。各地在抓紧病险水库的除险加固同时,要抓紧制定安全运行计划，落实安全责任制，加 强安全检查和管理，消除一切安全隐患。各级水库管理单位都要认真检查水库安全状况，落实水库安全度汛方案、抢 险队伍、抢险物料和应急通讯设施，总之，要采取一切可能的手段，确保水库安全，万无一失。
我国的暴雨区、山洪灾害易发区和人口居住区相互重叠，已经成为当前防洪减灾工作中的突出问题。2002年，温 家宝副总理专门就防御山洪灾害工作做出重要批示，要求各地必须把防治山洪灾害摆在重要位置，认真总结经验教训 ，研究山洪发生的特点和规律，采取综合防治对策，最大限度地减少灾害损失。为贯彻落实温副总理批示精神，2002 年12月，国家防总在重庆召开了部分省防御山洪灾害座谈会，研究制定防御山洪灾害规划，对今年和今后一个时期的 山洪灾害防治工作进行了部署。抓好防御山洪灾害工作是国务院的要求，也是各级防汛抗旱指挥部的重要职责，各级 防办要切实负起组织和综合协调的职责，不能回避推诿，要加强督促、检查和指导，以高度负责的精神做好山洪灾害 防御工作。为此，要进一步落实责任制，把防御山洪灾害责任制作为行政首长防汛责任制的重要内容，层层落实到县 、乡，落实到村、户；要抓紧修订、完善和细化防御山洪灾害预案，在汛前落实预案确定的各项措施，明确预警标准 和“防、抢、撤”范围、地点、方式，进行必要的宣传和演练，提高防御山洪灾害预案的可操作性，一旦灾害发生， 确保有条不紊地按照预定方案开展工作；要切实抓好“群测群防”工作，发动和依靠群众，对山洪、滑坡、泥石流等 山洪灾害的危险点进行普查和监测，增强干部群众的防灾和主动避灾的意识；要进一步加大执法力度，加强山洪灾害 多发区的管理和山区城乡建设的指导，避免把建筑物修建在山洪、泥石流、滑坡等危险地区，坚决制止人为诱发山洪 灾害的活动和行为。
我国海岸线长，汛期台风和热带风暴活动频繁，沿海地区每年都会受到台风和热带风暴的影响，平均每年有7个左 右的台风在我国大陆登陆，由于防台风的工程和非工程措施还不完善，防台风工作的任务非常艰巨，应以预防为主。 沿海地区要继续加强海堤建设和管理，进一步修订和完善防台风预案，并根据预案的要求落实各项具体措施，积极、 主动、超前地做好防台风的各项准备工作。同时，台风和热带风暴等海洋天气系统也是造成内地灾害性强降雨的重要 因素，因此，可能受台风深入影响的内陆省份也要加强对台风的监测，特别是加强对台风活动可能带来的局部暴雨的 监测和预报，做好应对准备。
（五）抓好防凌汛工作
今年气温较低，凌情发展迅速，防凌形势严峻。黄河、松花江、黑龙江等有防凌汛任务的地区，要针对防凌工作 的特点和存在的问题，修订完善防凌预案，加强凌期水量调度，认真落实各项防凌、抢险的具体措施，做好应对突发 性险情的各项准备，确保防凌安全。
黄河流域2002年降水普遍偏少，水库蓄水量明显少于常年，加上引黄济津、引黄济青等跨流域调水等因素，今年 的防凌汛调度需要考虑的问题多、困难大。截至1月13日，黄河封冻总长度已达1364公里，还有继续增加的趋势。黄河 防总要密切注视气温变化和河道凌情发展情况，加强预测预报。要针对小流量封河的特点，切实做好刘家峡、万家寨 、三门峡和小浪底等水库的水量调度工作。沿黄各有关省区要立足于防御严重凌情做好各项工作，严格服从黄河防总 的统一调度，切实做好今年的防凌工作，最大限度地减轻凌汛灾害。
最后，我想强调一下求真务实问题。求真，就是要实事求是，把问题搞清楚，不能虚假；务实，就是工作要抓实 ，实事要办实，克服形式主义。为什么要强调求真务实呢？虽然防汛抗旱队伍作风总体是好的，但在一些地方还存在 着工作肤浅、抓而不实、责任心不强、研究问题不深入、基础工作薄弱等问题。防汛抗旱工作直接关系到人民群众生 命和财产安全，是人命关天的大事，来不得半点虚的、浮的东西，因此，求真务实显得极其重要，也是做好防汛抗旱 工作的基本要求。实践经验表明，凡是能够坚持从实际出发，求真务实做好各项工作的，就能有效减少灾害损失和人 员伤亡，防汛抗旱减灾工作就比较主动，就能立于不败之地；反之，做表面文章，工作浮躁，搞形式主义，在水旱灾 害面前就会被动，束手无策，甚至误事害人，就要打败仗。因此，各级防办在今后的工作中一定要把培养求真务实的 优秀品质做为作风建设的重点，决不能浮在面上，应付了事，凭经验指导工作。要切实转变作风，加强基础工作，深 入调查研究，大兴学习之风，一步一个脚印地、踏踏实实做些实实在在的工作。
同志们，我国正处在中华民族发展历史上最兴盛的时期，政治稳定，经济发展举世瞩目。让我们以十六大精神为 指针，紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，落实中央水利工作方针，实践部党组新时期的治水思路，解 放思想，振奋精神，继往开来，与时俱进，努力夺取2003年防汛抗旱工作的新胜利！
春节快要到了，借此机会我代表国家防总、水利部和汪恕诚部长向你们并通过你们向全国防汛抗旱战线的同志们 拜个早年，祝大家新春愉快，身体健康，家庭幸福，工作顺利！
谢谢大家！
同志们：
今年的防办主任会议是在全国人民深入学习贯彻党的十六大精神的重要时期召开的。全国水利厅局长会议刚刚结 束，会上汪部长作了重要讲话，进一步明确了新时期我国的治水思路，部署了各项水利工作。这次会议主要任务是学 习贯彻党的十六大精神，落实全国水利厅局长会议提出的工作任务，总结2002年和过去五年的防汛抗旱工作，部署 2003年和今后一个时期的防汛抗旱任务。下面，我讲几点意见。
一、认真总结2002年防汛抗旱工作
2002年是我国历史发展进程中具有重要意义的一年。党中央、国务院对防汛抗旱工作极为重视,朱镕基总理视察了 长江、黄河、松花江流域的防汛工作和堤防建设情况，并亲自主持召开黄河防汛会议，部署防汛抗洪工作。温家宝副 总理先后赴河南、陕西、福建、湖南、山东、天津等省市防汛抗旱第一线视察灾情，慰问干部群众，指导抗洪救灾和 抗旱工作。12月初，国务院召开了全国抗旱和农田水利基本建设电视电话会议。在党中央、国务院的领导下，地方各 级党委、政府和防汛抗旱指挥部认真实践“三个代表”重要思想，高度负责，顾全大局，扎扎实实做好防汛抗旱各项 工作，有效减轻了洪涝和干旱灾害损失，防汛抗旱工作取得了很大成绩。
（一）抗洪斗争取得全面胜利
2002年汛期，我国长江流域以南和西北局部地区降雨偏多。长江中游干流及洞庭湖区发生了超过保证水位的较大 洪水，西江、淮河干流发生了一般洪水，部分中小河流发生了超历史记录的大洪水。长江中游干流石首至汉口江段以 及洞庭湖出现了有记录以来的第3位和第4位的高水位。汉江支流子午河、旬河，黄河支流庄浪河、清涧河等多条中小 河流发生了超实测记录的特大洪水，湖南湘江先后出现7次洪水过程，江西赣江、湖南湘江在10月底和11月初还发生了 罕见的秋汛。有6个台风或热带风暴在我国东南沿海登陆。陕西、湖南等省的局部地区发生了严重山洪、泥石流灾害。
面对洪涝灾害，有关地区的党政领导带领广大军民顽强奋战，有效地减轻了灾害损失和人员伤亡。福建、浙江等 省针对台风灾害汛前进行了周密部署，16号台风登陆前及时发布预报，转移危险地区人员和重要物资，科学调度水利 工程，有效地减轻了台风灾害造成的损失。西南、西北有关省区针对山洪灾害的防御也做了大量工作，取得了明显成 效。特别在抗御长江和洞庭湖洪水期间，湖南、湖北、江西、安徽和江苏五省省委、省政府和防汛抗旱指挥部，组织 领导113万军民坚持24小时昼夜不间断巡堤查险，及时发现和排除各类险情558处。与此同时，科学有序地运用水库拦 洪和圩垸蓄洪。湖南省通过调度五强溪、柘溪、凤滩等水库，降低长沙洪峰水位0.5米，五强溪水库为洞庭湖地区拦洪 9.3亿立方米，相应降低城陵矶水位0.25米。湖南、湖北、江西和安徽四省启用平垸行洪、退田还湖圩垸共471个，增 加蓄水面积666平方公里，蓄洪23亿立方米，缓解了防守压力。新加固的堤防和建筑物经受了大洪水的考验，长江干堤 和洞庭湖、鄱阳湖区重点堤垸的堤防没有发生一处重大险情，没有出现子堤挡水现象，长江干堤险情总数不到1998年 的百分之一。实践证明，1998年以来长江干堤加高加固和平垸行洪、退田还湖的防洪减灾效益是显著的，党中央、国 务院的决策是正确的。
（二）抗旱减灾效益显著
从全国范围看，2002年的旱情属于中等年份。但是在春季旱情仍相当严重，全国受旱面积一度达3.38亿亩，为 1973年以来同期最大值；有1918万人、1324万头大牲畜发生饮水困难；有719座县级以上城镇用水紧张，受旱程度为历 史同期所罕见。山东省全年降雨量仅为409毫米，比正常年份偏少40%，全省80%的农田受旱，有100多万人一度需要从 外地拉水或买水生活，因旱造成的直接经济损失达260多亿元。为缓解山东的用水紧张状况，国家防总紧急从黄河上游 水库调水10亿多立方米，支援山东抗旱。为解决天津市的用水危机，再次实施了引黄济津应急调水，从黄河位山闸引 水8亿立方米，天津收水3.5亿立方米。针对严峻的干旱缺水形势，在2002年国务院抗旱和农田水利基本建设电视电话 会议以后，中央安排专项资金10亿元支持各地抗旱和农田水利基本建设。在抗旱过程中,全国投入抗旱劳力达9300多万 人，累计投入抗旱资金100多亿元，完成抗旱浇地面积4.3亿亩,累计解决2394万人、1407万头大牲畜的临时性饮水困难 ，挽回粮食损失840亿斤，挽回经济作物损失400多亿元。
（三）水量统一调度成效明显
黄河连续三年来水严重偏枯，特别是2002年黄河中上游来水明显偏少，水库蓄水严重不足，下游山东等地发生了 持续干旱，天津市再次出现了用水严重紧张的局面。在国家防总和水利部的指导下，有关流域机构在沿黄省区的支持 下，再次成功实施了黄河水量统一调度，确保大旱之年黄河不断流，缓解了两岸群众生活和生产用水紧张局面，保障 了引黄济津的顺利进行。针对2002年黑河上游地区降雨较多、莺落峡断面来水较大的情况，国家防总和水利部及时组 织有关部门对黑河流域水量进行统一调度，黑河水先后两次顺利到达干涸十年之久的东居延海，形成水域面积23.8平 方公里，灌溉林草地近5.27万亩，为东居延海地区生态恢复创造了条件。2002年还实施了博斯腾湖向塔里木河的第四 次调水，水头再次到达台特玛湖，并形成水域面积28.7平方公里，湖区地下水位上升3.6米，使塔里木河流域生态环境 得到改善。为维系濒临干涸的南四湖湖区的生态系统，从2002年12月份开始，利用江苏省江水北调工程和京杭运河各 泵站，实施了从长江向南四湖应急生态补水，有效缓解了湖区生态环境的恶化趋势。
（四）依法防汛抗旱取得新进展
2002年针对一些地方存在的任意侵占河道，违章设障、乱采沙石、采伐堤防防护林等违法行为，各地进一步加强 了法制宣传和执法监督力度。国家防总专门设立了河道清障举报电话，各级防汛抗旱指挥部依据《防洪法》加大了河 道设障的查处力度，先后依法清除了长江武汉市外滩花园、重庆市菜园坝违章建房、四川省雅安市青衣江休闲广场等 18项违章建设项目，在河道内违法设障现象得到一定程度的遏制。同时，抗旱立法工作已经起步，国家防总组织有关 部门开展了全国《抗旱条例》的起草工作，安徽省出台了全国第一部省级地方性《抗旱条例》，辽宁、河北、天津等 省分别出台了《计划取水节约用水管理条例》、《用水定额管理办法》。
（五）基础工作有所加强
各级防办从实际出发，加强基础理论的研究，扎实推进各项基础工作的开展。江河洪水调度方案、重点蓄滞洪区 运用和人员转移预案、防台风预案等逐步完善，可操作性明显增强；水库汛限水位研究和试点取得阶段性成果，为利 用洪水资源进行了有益的探索；根据防洪工程的变化情况，推动了防汛特征水位调整工作；国家防办组织开展了《抗 旱预案导则》、农业旱情评价标准的编制，抗旱战略研究等工作；辽宁省编制了《2002年水旱田抗旱预案》和《城市 供水预案》，湖北省针对各类水利工程编制了抗旱调度方案，北京市完成了抗旱预案的前期工作，浙江省开展了干旱 风险图的编制，黑龙江省编制完成了《抗旱规划》等。
（六）现代化水平进一步提高
全国有27 个省级防办建立了不同规模的局域网，有近三分之一的省份初步形成了覆盖省、市、县三级防汛抗旱系 统的计算机广域网，初步建成了气象、水雨情信息接收处理系统和防汛会商系统，开发了许多先进实用的防汛指挥调 度、旱情监测、台风预警等应用软件。湖南、上海、黑龙江等十多个省级防办建成了较高水平的大屏幕防汛会商及会 议系统，江苏、浙江、福建等省建成了远程会商系统。随着软件开发和硬件建设的不断完善，防汛抗旱信息处理更加 方便快捷，工作效率显著提高，防汛抗旱现代化建设迈出了坚实的步伐。
综上所述，2002年的防汛抗旱工作取得了很大成绩，并且在六个方面取得了新的突破。一是努力探索和实践面向 新时期防汛抗旱工作的新思路、新举措，洪水资源化的理念，城乡生产、生活、生态全面主动抗旱的思路逐步清晰， 贯彻“防汛抗旱并举”的方针有了新的进展。二是基础工作有了新的进展，水库汛限水位动态控制研究、抗旱战略研 究、山洪灾害防治规划和抗旱预案导则编制等全面展开，并取得显著成效。三是依法防汛抗旱有新进展，清除了一批 河道行洪障碍，开展了抗旱条例和蓄滞洪区管理条例的立法工作，安徽省出台了我国第一部省级抗旱条例。四是水库 防洪取得很大成绩，2002年虽有5座小型水库垮坝，但没有造成人员伤亡。五是科技防洪抗旱水平进一步提高，国家防 办在湖南岳阳首次召开了全国抗洪抢险、抗旱新技术新产品演示推广暨防汛抢险队伍建设现场会议，推动了新技术、 新材料在防汛抗旱工作中的广泛应用。六是首次实施了向南四湖紧急生态补水，再次实施“三河”调水，防洪抗旱工 作领域进一步拓宽。
2002年的防汛抗旱工作虽然取得了一定的成绩，但也暴露出一些问题。
一是干旱缺水的问题日益突出，抗旱能力亟待提高。随着人口的增长、经济的高速发展和社会的不断进步，水资 源短缺的形势日益严峻，旱灾发生的频率、范围和影响的领域不断扩大，旱灾造成的损失也越来越大。农作物年均受 灾面积、损失粮食及其占粮食产量的比例由50年代的1.74亿亩、435万吨、2.5％分别增加到90年代的4.07亿亩、2450 万吨、4.7%;全国669个建制市中有400多个供水不足，110座城市严重缺水，年缺水量60亿立方米；工业方面，因干旱 缺水平均每年直接影响工业产值2300多亿元；干旱造成的生态系统恶化更是有目共睹，全国沙化、荒漠化土地面积已 占国土面积的45.5%;因超采地下水，全国地下水漏斗区面积达8.7万平方公里。世界银行分析，20世纪90年代我国每年 因旱造成的直接经济损失以及由于干旱缺水导致生态环境恶化造成的损失超过500亿美元。干旱缺水已经直接影响到国 家经济发展、社会进步和生态改善，影响人民生活质量和健康水平的提高。抗旱水源工程不足，现有农田水利工程老 化失修，灌区设施不配套，工农业用水效率低等方面的问题仍比较突出，全国19.5亿亩耕地，目前有效灌溉面积只有 8.3亿亩，还有11亿多亩耕地没有水利灌溉设施，农业生产很大程度上还是靠天吃饭。这一切说明，我国抗旱工程体系 还很不完善，防御旱灾的能力仍然比较低。
二是整体抗御洪水灾害的能力与国民经济的发展不相适应。近几年来，国家虽然加大了防洪工程建设的投入，但 是洪涝灾害造成的直接经济损失仍然比较严重，同等量级洪水造成的损失呈增加的趋势，因洪涝灾害每年都造成数千 的人员死亡。2002年大江大河没有发生流域性洪水，但全国仍有1.51亿人不同程度受到洪涝灾害影响，直接经济损失 达840亿元。这些损失虽然低于九十年代的平均水平，但是绝对数值仍然很大。特别是山洪灾害造成大量人员伤亡。 2002年，全国洪涝灾害死亡人数1818人，其中因泥石流、山体滑坡死亡921人，因山洪冲淹死亡636人，山洪灾害造成 的死亡人数占洪涝灾害死亡人数的80%。陕西省汉中、安康地区因暴雨山洪引发泥石流灾害，一次造成187人死亡、294 人失踪。湖南郴州因突发山洪、滑坡和泥石流灾害造成99人死亡。从以往的经验看，在没有发生流域性大洪水的年份 ，山洪、泥石流、滑坡等山洪灾害是造成人员伤亡的主要原因，死亡人口约占整个洪涝灾害死亡人数的三分之二。此 外，我国大江大河防洪体系还不完善，控制性工程不足，一些在建工程还没有发挥效能。蓄滞洪区安全建设滞后，运 用难度大。特别是中小河流的防洪标准仍然很低，病险堤防、涵闸和水库的数量仍然很大，我国防洪工程抗御洪水的 能力仍然很弱。
三是水患意识淡薄，人与自然和谐相处的重要性尚未受到足够重视。一些地方只注重眼前利益忽视长远利益，只 注重经济效益忽视社会效益和生态效益，法律意识、可持续发展的理念和人与自然和谐相处的观念非常淡薄。人与水 争地的现象仍然比较突出，有的地方侵占河道搞建设甚至破坏堤防搞开发，带来严重的防洪安全隐患；有的地方城市 建设不考虑防洪安全和水资源承载能力，在行洪河道当中建设新城区和开发区，在水资源严重短缺的地区兴建高耗水 企业；有的地方水资源管理工作薄弱，掠夺性开发，造成地表水源长期枯竭，地下水位持续下降，生态环境急剧恶化 ；有的地方防洪抗旱工程建设存在等、靠、要的思想，国家投资的项目地方配套资金严重不足，地方性的项目也等国 家投资建设。
四是防汛抗旱的管理工作仍然薄弱。突出表现在基础工作滞后、法规和制度不健全、责任制不落实、预案可操作 性不强、水旱灾害评价方法不规范等方面。各级防办对防洪抗旱工程的变化情况掌握得不及时、不系统，防汛抗旱基 础数据和基础资料掌握得不全面、不准确，基础工作薄弱，给防汛抗旱工作造成很大被动。防汛抗旱法制体系还很不 完善，目前还有13个省（区、市）没有出台《防洪法》的配套法规，抗旱法规和条例的制订还处于刚刚起步阶段。一 些地方防汛行政首长负责制落实的不好，有的责任人对抗洪抢险指挥工作不熟悉，对存在问题研究的不深入，汛前检 查走过场，发生洪水后防汛抢险和救灾的指挥不得力，加重了灾害损失。在预案方面，一些江河的防御洪水方案、洪 水调度方案没有及时进行修订，可操作性不强；易旱地区普遍没有制定具有法律和行政效力的抗旱预案。洪水、干旱 风险分析和风险图制作还处于起步阶段，水旱灾害评价方法不科学、不标准、不统一，旱灾评价大多局限于农业受旱 的评价，很难从定量方面说清楚干旱到底对工农业、城市和生态造成多大影响；水旱灾情统计工作随意性大，数据上 报不及时、不准确。
五是基层防办能力建设亟待加强。一些地方的基层防办工作职责不明确、机构不健全、人员编制不落实、战斗力 不强，存在汛前凑班子、汛后散摊子的现象，还有天津、辽宁、黑龙江、河南、四川等5个省市防办不管抗旱，由其他 部门管抗旱工作。很多县级防办设施非常简陋，没有配备传真机、计算机、打印机等必要的设备。有的基层防办人员 专业理论基础和业务水平有待进一步提高，突出表现在防办工作人员不会操作计算机，不会使用防汛抗旱相关软件， 防汛抗旱信息的采集与报送不及时、重点不突出、程序不规范。一些防办规章制度不健全、执行不严格，有些防办带 班和值班制度坚持的不好，有脱岗漏岗现象。一些地方防汛抗旱宣传随意性很大，不严格把关，报道的情况缺乏依据 ，在社会上造成不良影响。
以上这些问题应当引起各级政府和防汛抗旱指挥部的高度重视。希望各级防办结合实际，在今后的工作中认真加 以改进，不断提高防汛抗旱工作的水平。
二、实践新的治水思路，开创防汛抗旱工作新局面
1998年以来的五年，是防汛抗旱工作不平凡的五年，我们经受了惊心动魄的抗洪斗争和历史罕见的持续干旱的考 验。1998年，长江发生了有实测记录以来第二位全流域性大洪水，松花江、嫩江发生20世纪以来的最大洪水；1999年 长江中游发生了仅次于1998年水位的洪水、太湖发生了超过百年一遇的特大洪水。1999年至2002年，我国发生了建国 以来最为严重的持续干旱，农作物受旱面积累计19亿亩，干旱缺水不但给农业生产带来很大困难，还使人民生活、工 业生产、城市用水和生态环境受到很大影响。1998年至2002年，因水旱灾害共计造成直接经济损失11296亿元，因洪涝 灾害死亡11411人。在党中央、国务院的正确领导下，经过广大军民的顽强拼博，依靠水利工程的巨大作用，我们战胜 了严重洪水和干旱灾害，最大限度地减轻了灾害损失，为确保人民群众生命安全、社会稳定和国民经济的快速发展提 供了强有力的保障。在抗御水旱灾害的过程中，防汛抗旱工作积累了宝贵的经验。
（一）过去五年的主要经验
1、坚持防汛抗旱并举。水旱灾害并存且交替发生是普遍的自然规律，水资源短缺是我国面临的严重问题，实行防 汛抗旱并举，是确保防洪安全、提高水资源利用率的重要举措。
2、坚持以防为主，常备不懈。我国水旱灾害频繁，现有科学技术水平很难对灾害发生的时间、地点和程度做出中 、长期的准确预报，只有以防为主，常备不懈，才能立于不败之地。必须及早部署，做好防汛抗旱的各项准备工作。
3、坚持依法防汛抗旱。完善法律法规是做好防汛抗旱工作的根本保证。1998年，我国颁布实施了第一部防治自然 灾害的法律《中华人民共和国防洪法》，2000年国务院发布实施了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，2002年颁布实行 了新《水法》，各地还制定了《防洪法》配套法规和抗旱规章，防洪抗旱工作走上了法制化的轨道。
4、坚持实行行政首长负责制。防汛抗旱工作是关系国计民生的大事，涉及社会的方方面面，只有行政首长才能统 一指挥、有效组织各部门和动员全社会的力量去完成。
5、坚持统一指挥，统一调度。防洪抗旱调度涉及上下游、左右岸、城镇和乡村的利益，要协调不同地区生活、生 产和生态用水的关系，在现有水系和工程的条件下，通过统一指挥、统一调度，确保防洪安全，合理配置水资源，提 高水资源的利用率。
6、坚持工程措施和非工程措施结合。既要注意加强工程措施，又要特别注意加强非工程措施，促进人与自然的和 谐。两种措施的有机结合，互为补充，能够发挥最佳的防洪减灾作用。
7、坚持“群”“专”结合，军民联防。在抗洪抢险和抗旱斗争中，坚持群众队伍和专业队伍相结合，实行军民联 防，建立机动专业抢险队和抗旱服务组织，为夺取防汛抗旱斗争的胜利提供了重要保障。
8、坚持正规化、规范化、现代化建设。防汛抗旱工作的重要性、长期性、艰巨性和复杂性，要求防汛抗旱工作必 须正规化、规范化和现代化。必须健全各级防汛抗旱指挥机构及办事机构，制订各类防洪预案和工作制度，充分运用 现代科学技术和装备，满足防汛抗旱工作的需要。
上述基本经验，为夺取历次抗洪抢险和抗旱斗争的胜利奠定了基础。同时，我们也清醒地认识到，目前我国防汛 抗旱整体能力与国民经济发展的要求有很大差距，防汛抗旱的形势依然十分严峻。因此，我们必须与时俱进，思考新 问题，提出新对策。
（二）新时期工作思路和目标
党的十六大明确提出了我国未来二十年全面建设小康社会的奋斗目标，对水利工作提出了更高的要求。水利部党 组根据中央水利工作方针和新时期我国水利面临的新形势、新任务以及经济社会发展对水利的新要求，提出了当前和 今后一个时期水利工作的指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大精神，坚持 中央的水利工作方针和可持续发展的治水思路，坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，实行兴利除 害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举，对水资源进行合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和综合 治理，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展，为全面建设小康社会作出贡献。按照中央水利工作方针和 水利部的治水思路，新时期防汛抗旱工作的思路是：坚持防汛抗旱并举。实现由控制洪水向洪水管理转变，由以农业 抗旱为主向城乡生活、生产和生态全面主动抗旱转变。促进人与自然的和谐。
实现由控制洪水向洪水管理转变，就是要切实增强系统意识、风险意识和资源意识，加强防洪区、堤防保护区和 洪泛区的社会化管理，规范人类社会活动，从试图完全消除洪水灾害、入海为安、人定胜天，转变为承受适度的风险 ，制定合理可行的防洪标准、防御洪水方案和洪水调度方案，综合运用各种措施，确保标准内防洪安全，遇超标准洪 水把损失减少到最低限度。同时尽最大可能变害为利，充分利用洪水资源,注重维系良好的生态系统，实现可持续发展 。由以农业抗旱为主向城乡生活、生产和生态全面抗旱转变，就是要根据经济社会发展的需要扩大抗旱的服务领域和 内容，从被动抗旱向主动抗旱转变，从主要为农业和农村经济服务转变为为整个国民经济服务，从主要注重农业效益 转变为注重社会、经济和生态效益的统一。
今后一个时期防汛抗旱工作的目标是：实现工程标准化、管理规范化、洪水资源化、技术现代化和保障社会化。 确保人民生命安全，减少财产损失和最大限度地满足人民生活、生产和生态用水的需要。
一是促进工程标准化。工程措施是防汛抗旱的基础，防汛抗旱主要是利用现有水系和工程，科学调度、合理配置 水资源，并采取必要的应急措施，最大限度地避免或减轻洪涝和干旱造成的损失。各级防办作为工程的使用者，一是 要充分发挥现有工程的防汛抗旱能力。准确掌握工程的现状，对防洪抗旱工程抗御水旱灾害的能力有一个科学的认识 ，并能够科学调度和运用这些工程。近年来水利投入增加，大江大河堤防普遍加高加固，小浪底、飞来峡等一大批水 利枢纽建成并投入运用，大中型病险水库除险加固有了很大进展，引额济乌、引松入长、引碧入连、引大入秦等一大 批水源工程相继发挥作用，农村人饮工程的实施解决了数千万人的饮水困难，防汛抗旱能力有了显著提高，各级防办 对这些工程变化的新情况要主动掌握,做到心中有数、了如指掌、运用自如。二是要在防汛抗旱的实践中检验工程的效 果和质量，对工程的防洪抗旱能力及存在的问题做出客观评价，并据此提出有关工程规划、建设和管理方面的建议。 三是努力促进防洪抗旱工程早日实现标准化。1998年以来，国务院先后审定下发了长江、松花江嫩江、淮河、太湖、 海河、珠江、辽河等各大江河湖泊的近期防洪建设的若干意见和黄河近期重点治理开发规划，提出了各大江河近期防 洪建设的任务和重点，明确了进一步提高大江大河防洪能力的标准和建设目标，启动了以南水北调为代表的一大批水 利工程建设项目。这些工程是解决水旱灾害问题的战略性措施，各级防办要主动配合有关部门，推动这些工程的建设 ，使防洪抗旱工程早日达到规划的设计标准。还要继续搞好病险水库除险加固、灌溉工程的改造配套和抗旱水源工程 建设，从根本上提高重点地区、重点城市防御水旱灾害的能力。
二是推动管理规范化。防汛抗旱在一定意义上讲，是对江河湖泊和与之相关的人类社会行为进行有效管理。如果 管理不善，对江河湖泊进行无序的开发，在保护区内进行盲目的建设，人与自然不和谐相处，防汛抗旱任务就无法完 成。同样，如果各级防汛抗旱部门内部的管理不规范，运转不协调，就会给整个防汛抗旱工作造成被动。实现管理规 范化，一是要继续加强防汛抗旱法制建设，制定和完善法律法规，加强执法和监督，以法律手段规范防汛抗旱行为； 二是加快防汛抗旱正规化、规范化建设，进一步建立健全各级防汛抗旱指挥及其办事机构，加强各级机构的能力建设 ，真正实现“一流的组织机构、一流的专业队伍、一流的技术装备和一流的业务管理”的目标。三是进一步健全和完 善以行政首长负责制为核心的各项责任制，依法明确和细化社会各部门的防汛抗旱责任，做到统一指挥、各负其责。 四是加强基础工作，为规范化管理提供依据。要进行洪水和干旱风险分析，制订科学的、具有丰富内涵的洪水和干旱 风险图，作为开展风险管理的基本依据。制定和不断完善包括江河防御洪水方案、洪水调度方案、防台风预案、抗旱 预案等的各种防汛抗旱预案，规范防洪抗旱的调度和指挥。五是要加强防洪区、堤防保护区、洪泛区的社会化管理， 规范人类社会活动，增强风险意识。对社会发展过程中所出现的各种不合理的行为和趋势加以控制。要按照《防洪法 》和新《水法》的规定，实施防洪保留区制度和项目建设的洪水评价制度，制止河道设障、围垦湖泊、乱占乱建，给 洪水以出路；调整产业结构，根据水资源的承载能力和可持续利用的要求，调整工农业布局和城市发展规模，增强抗 御水旱灾害的能力。
三是实现洪水资源化。我国不仅水资源短缺，而且时空分布不均，全国大部分地区降雨量的70％主要集中在汛期 ，甚至是汛期当中的几场洪水，且年际丰枯变化很大，容易形成非涝即旱、旱涝交替发生的局面。开发利用洪水资源 ，将洪水资源化是新时期防洪保安全、抗旱保供水、生态保良好的必然选择。实现洪水资源化，要采取工程、预报和 调度等综合措施。在工程上，要促进我国“四横三纵”江河网络体系建设，提高跨流域调配洪水资源的能力，形成水 资源优化配置的格局；要促进地下水回灌工程、雨洪资源利用工程、洼淀蓄洪工程及其配套设施的建设；要加快病险 水库的除险加固，通过对现有工程的改造挖潜，增加对洪水的调节能力。在预报上，要想方设法延长预见期，提高预 报精度，为洪水资源化提供准确的决策信息，并积极探索人工影响天气的可能性。在调度上，要完善防洪和抗旱调度 方案，加强防洪抗旱的统一科学调度，统筹考虑防汛抗旱两个方面的需求；要科学调度运用河道、洼淀滞蓄洪水，回 灌地下水；要加快水库汛限水位的研究，对汛限水位实施动态管理，在确保防洪安全的前提下，增加调节水量。总之 ，要切实转变观念，把防汛抗旱工作有机结合起来，通过科学评价，合理调配，从根本上解决一方面干旱缺水，一方 面洪水资源白白流失的局面。
四是加速技术现代化。科学技术是第一生产力。技术现代化是提高防汛抗旱工作水平，推动防汛抗旱事业不断前 进的动力。要运用高科技的手段，采用先进的技术和装备，减轻抗御水旱灾害的人力投入和劳动强度，提高防汛抗旱 的效率。要下决心提高水旱灾害的预测预报、信息处理、调度指挥决策、抗洪抢险、抗旱减灾和防汛抗旱后评价等防 汛抗旱方方面面的科技水平，早日实现防汛抗旱技术现代化。在预测预报上，要应用卫星遥感技术，雷达探测技术， 不断丰富预报手段，完善预报模型，提高预报精度，延长预见期；在信息处理上，要应用计算机网络技术，数据仓库 技术，GIS技术，开发先进实用的应用软件，实现信息资源共享，提高信息化水平；在调度指挥上，要运用现代化的通 信传输手段，建立和完善异地会商系统，开发决策支持系统和智能化专家系统，提高调度指挥的科学性；在抗洪抢险 上，要研究应用机械化抢险堵口技术、电子化险情探测技术、数字化远程监控技术等，保证一旦出现险情，能及时有 效进行抢护；在水旱灾害评价上，要运用航测、遥感和模拟技术，制定水旱灾害评价指标体系和制度，对洪水和干旱 的影响进行科学的评价。按照以上目标，实现技术现代化，一是要引进和应用国际上防汛抗旱领域的最新技术和科研 成果，结合我国的实际，创造出有中国特色的防汛抗旱实用技术；二是大力研究推广防汛抗旱新技术、新材料和先进 技术设备，努力实现汛情、旱情监测预报、查险除险、灾情监测和抢险减灾手段现代化。
五是推进保障社会化。防汛抗旱是社会公益事业，是一项社会化很强的工作，在为社会服务、保障社会发展的同 时也受到社会发展的影响和制约。抗御水旱灾害需要工程设施和非工程设施的不断完善，同时也需要全社会的广泛参 与，共同承担防洪抗旱责任和风险。保障社会化要求我们必须完善体制、理顺机制、强化法制。在体制上，要明确和 落实政府及各部门、社会各行业承担的防汛抗旱任务，广泛发动群众，坚持军民联防；要推进防汛机动抢险队和抗旱 服务组织建设；建立防御山洪、泥石流、滑坡等灾害的群测群防体系等，走专群结合的道路。在机制上，要研究建立 防汛抗旱的社会化投入保障机制，出台相关的政策，保障资金投入；要逐步适应市场化机制，按照社会主义市场经济 的要求，在建立水旱灾害评价制度的基础上，推行洪水保险和旱灾保险，最大限度地化解水旱灾害风险，增强抗灾救 灾能力。同时，要出台社会化保障体系相关的法规和制度，明确责任和义务，为防汛抗旱保障社会化的实施提供法律 和制度保障。
三、近期要开展的几项基础工作
防汛抗旱工作实现“一个坚持，两个转变，一个促进”的新思路，是今后一个时期防汛抗旱工作总的指导思想。 “五化”的目标，是各级防办面临的一项长期的战略任务。各级防办必须围绕这项战略任务，强化职能，提高水平， 从基础工作抓起，重点突破，全面推进。近期要重点抓好以下几项基础工作：
1、加强防汛抗旱法规建设
法规建设是实现防汛抗旱各项目标的根本保障。据统计，全国已有18个省、自治区、直辖市出台了《防洪法》配 套法规，有8个省已经报法制办征求意见或正在起草，还有5个省市尚未开展工作。总得看来，我国的防汛抗旱法制建 设还刚刚起步，配套法规还很不完善，人们的法治意识还十分淡薄，很多领域的立法工作还没有引起重视，防汛抗旱 法规建设是当前的一项重要任务。今年国家防办将以《蓄滞洪区管理条例》、《抗旱条例》的制定为重点，逐步推进 各项立法工作。各地都要根据防汛抗旱工作实际需要，抓紧制订立法计划，并积极开展工作。同时，对已经正式实施 的法律法规，要加强执法检查，确保法律的严肃性。
2、抓紧修订防御洪水方案和洪水调度方案
江河防御洪水方案不同于江河洪水调度方案，两者既有联系又有区别。防御洪水方案主要确定防御江河洪水的原 则和总体对策，在江河防洪体系没有大的调整或方案不需要做原则变动情况下，一般不进行修订。洪水调度方案则是 在防御洪水方案的原则指导下，根据防洪工程和非工程设施建设的进展情况，对江河洪水调度做出的具体安排，一般 应根据工程变化情况及时修订。目前执行的长江、黄河、淮河、永定河防御洪水方案是国务院1985年批准实施的，一 直没有修订,现在流域的社会经济情况、防洪工程情况等都有较大的变化，因此需要逐步修订完善。今年国家防总将组 织修订永定河防御洪水方案和洪水调度方案，制定松花江洪水调度方案，请海委、松辽委组织有关省（区、市）抓紧 工作，4月底前完成，报国家防总。各地要根据这个精神，在汛前抓紧对辖区内江河洪水调度方案进行补充修订和完善 。
3、做好水库汛限水位研究和江河防汛特征水位核定工作
汛限水位动态控制是实现洪水资源化的重要措施之一，需要理论的创新、技术的支撑和实践的探索。2002年以来 国家防办在全国选择了12座有代表性的水库进行了汛限水位设计与运用研究试点，并开展了国内外水库设计洪水理论 和防洪调度方法分析评价、设计洪水方法分析研究、水库汛期分期设计洪水研究和水库汛限水位动态控制方法研究等4 个课题研究，虽然取得了一些阶段性成果，但研究工作进展不平衡，各试点相关的流域机构和省级防办要加强对此项 工作的领导，加快工作进度，按照“客观、全面、大局、长远”的原则，大胆实践，稳妥推进，注重理论研究和实践 的紧密结合，按期完成研究任务，提高洪水资源化程度。
江河防汛特征水位是评价洪水量级、工程防洪能力和组织防守力量的重要指标，对防汛工作具有重要的作用。近 年来由于水利建设投入的增加，防洪工程质量和标准都发生了很大变化，防洪能力有了一定的提高，一些原有的防汛 特征水位已经不能反映工程的实际情况，需要对保证水位和警戒水位进行必要的修订。汪部长对此项工作专门做了批 示，由部规划计划司牵头、水规总院具体负责，国家防办和有关司局配合，并要求今年汛前完成。各省和流域机构防 办要主动配合规划计划部门做好这项工作。
4、开展山洪灾害防治规划的编制工作
山洪灾害点多面广，具有明显的多发性、无序的突发性和强烈的破坏性，防御难度大，没有统一的考虑和全面的 措施很难取得预期效果。根据2002年温家宝副总理的批示，由水利部牵头，会同国土资源部、中国气象局等有关部门 ，开展了全国山洪灾害防治规划的编制工作。成立了全国山洪灾害防治规划领导小组，统一领导和协调全国山洪灾害 防治规划的编制工作。领导小组办公室设在国家防办，其它有关部门的同志也参加办公室的工作。还成立了规划编制 工作组，由长江委牵头，有关专家参加，具体负责规划的起草编制工作。规划拟分三步，首先水利部会同有关部门组 织完成规划任务书和规划编制技术大纲；第二步由有关省（区、市）按照规划任务书和技术大纲的要求，编制辖区内 的山洪灾害防治规划；最后，在省级规划的基础上形成全国的山洪灾害防治规划报告，报国务院审批。目前，规划任 务书和规划技术大纲已经形成初稿，预计3月份前后可以编制完成并通过审查后下发有关流域管理机构和有关省（区、 市）。编制山洪灾害防治规划是避免人员伤亡和减少灾害损失的一项重大举措，是当前一项非常重要的任务。从规划 编制工作的总体安排可以看出，规划的基础工作在地方，各省工作是否到位，规划质量能否满足要求，关系全国规划 的成败。有关省和流域机构防办要加强组织和协调，按照全国山洪灾害防治规划编制的统一部署，根据规划任务书和 技术大纲的要求，组织本省有关部门做好山洪灾害防治规划的编制工作。要抓紧成立相应的机构，组织有关部门和专 家尽快开展工作，并安排必要的规划经费，列入财政预算，高质量地完成规划编制任务。
5、抓好防汛指挥系统建设工作
国家防汛指挥系统是防汛抗旱现代化的标志性工程，国家计委已安排部分启动经费，开始实施第一期工程建设。 这项工程科技含量高、涉及部门多、学科广、范围大，没有现成的经验可以借鉴，要建成一个先进实用的防汛抗旱指 挥系统，任务非常艰巨。各级防办要高度重视这项工作，把指挥系统建设作为提高防汛抗旱现代化水平的重要手段， 加强领导和协调，按照部项目办的统一部署和要求，完成好各项工作任务。各级防办要加强对项目建设的管理，成立 专门的机构，配备得力的干部和工作人员，充实各级项目建设办公室，切实履行建设项目法人职责；要做好项目补充 和调整，国家计委批准的项目规模及建设内容同上报方案相比可能有较大的变化，各流域机构和省级防办要依据部项 目办的统一部署，按照基建程序补充完善设计，尽快完成项目建设的各项前期工作，做好实施的准备；要做好基础信 息的整编和数字化工作，数据库建设是整个指挥系统建设的基础，防汛抗旱等资料的整编和数字化是基础数据库建设 的前提，各级防办要组织足够的人员，开展资料整编和数字化工作，为基础数据库建设奠定坚实的基础；要抓好实时 工情信息管理系统软件的使用和推广工作，规范实时汛情、旱情、工情、灾情信息的采集、上报工作，使指挥系统边 建设边发挥效益。北方地区在一期工程建设中应当统筹考虑抗旱工作的需要，做好规划设计，并进行必要的试点，积 累经验，为后续工作的开展创造条件。
6、加强机构能力建设
各级防办是各级防汛抗旱指挥部的工作部门，是各级政府指挥防汛抗旱工作的参谋部。防办工作质量的好坏直接 关系到防汛抗旱工作的成败，关系到人民群众生命财产的安全，关系国家经济建设和社会稳定的大局，责任重于泰山 。因此，加强能力建设，提高工作效率、工作质量和工作水平十分重要。组织机构是能力建设的基础，今年面临政府 换届，各级防办要抓住机遇，理顺体制、完善机构、明确职能、充实人员。特别是抗旱领域的拓宽，要求各级防办大 力加强抗旱职能，机构没有理顺的要抓紧理顺，人员没有到位的要抓紧到位，为抗旱工作提供组织保证，满足抗旱工 作需要；人才是能力建设的核心，要注重吸引人才、培养人才，提高防汛抗旱工作人员的政治素质和业务能力；技术 装备是能力建设的重要手段，各级防办要根据工作的需要配备足够的设备，包括计算机网络设备、交通通信设备、办 公设备等，通过改善技术手段提高工作效率，加快防汛抗旱现代化建设步伐；业务管理水平是能力建设的衡量标准， 各级防办要努力做到办事高效、运转协调、行为规范，要完善各项防汛抗旱工作规章制度，树立起良好的防办形象， 体现出一流的业务技能和管理水平，出色完成好各项工作。同时，要抓好廉政建设，严格遵守有关规定，每个同志特 别是各级防办的负责同志都要严于律己，防微杜渐，勤政廉洁。
7、研究建立防汛抗旱的年评价制度
实现“五化”的目标，特别是实现促进工程标准化的目标，迫切要求建立防汛抗旱年评价制度。要将防汛抗旱年 评价制度作为防汛抗旱总结的重要内容，切实抓好。防汛抗旱年评价制度是根据当年发生的水旱灾害、抗洪抢险和抗 旱减灾的实际情况，对防汛抗旱效益、存在的问题做出客观准确的分析，并在此基础上，从工程使用者的角度，对防 洪抗旱工程进行科学的评价，在工程规划、设计、建设、管理等方面提出建议，推动工程的标准化。同时，也要对防 汛抗旱工作进行评价，总结经验教训，改进完善工作。今年，各地要着手进行这方面的研究，提出建立防汛抗旱年评 价制度的方法、措施和手段，并组织开展防汛抗旱年评价制度的试点。建立防汛抗旱年评价制度，是一项全新的工作 ，是一项重要的基础性措施，也是各级防汛抗旱部门的一项新任务，各地要认真开展分析研究，因地制宜提出适合当 地实际的防汛抗旱年评价办法，逐步积累经验，最终形成制度，推广实施。
8、加强抗旱基础工作
要大力加强抗旱基础工作，特别是旱灾评价标准、抗旱预案、旱情监测和抗旱规划等工作要切实抓好。
国家防办和一些省结合实际情况，积极开展了农业旱情及灾情标准的研究和制定工作，对指导当地的抗旱减灾工 作起到了积极作用。国家防办已委托水科院制订全国农业旱情及旱灾评价标准，目前已完成工作大纲，计划6月底完成 初稿，9月底完成初审，年底通过审查。希望各地认真研究，加大工作力度，及早完成旱灾评价标准的制定。
2002年北京、天津、辽宁、黑龙江、安徽、浙江、山东等省抗旱预案制定工作取得了较大进展。今年各地要进一 步加大工作力度，全面推广抗旱预案制度，修订完善抗旱预案。国家防办主持的“抗旱预案导则”编制工作计划2003 年上半年完成，各地要按照《导则》的要求进一步完善抗旱预案。
加强旱情监测工作是搞好抗旱工作的基础，近几年重庆、北京、河北、山西、山东、安徽等省（市）制定了旱情 监测系统规划，并逐步实施。希望各省（区、市）高度重视，结合防汛抗旱指挥系统项目建设，搞好全面规划和试点 工作。国家防办今年也将选择重点省份，开展试点，大力推进。
2002年国家防办启动了“中国抗旱战略研究”项目，鉴于这项工作涉及面广，工作量大，计划3月份向各省印发大 纲，各省要在年底前完成大纲提出的工作内容。同时国家防办将就全国抗旱规划工作开展重点调研，以界定抗旱规划 的范围、对象、目标及与其它规划的相关关系。希望各省、区、市积极配合，认真组织，按照国家防办的统一部署和 要求，按时、保质、保量完成规划或相关的准备工作。
9、积极开展水旱灾害保险研究
推进洪水和旱灾保险是实现防汛抗旱保障社会化的重要内容，一些发达国家已经开展多年。我国八十年代在淮河 流域组织过防洪保险试点，取得了一些经验教训，《防洪法》也对防洪保险作了明确规定。在我国推行水旱灾害保险 制度，将有利于国家实施灾民救济和灾后恢复重建；有利于分散水旱灾害风险，提高全社会的抗灾救灾能力；有利于 提高受洪水威胁和易旱地区各行各业及广大群众的水的忧患意识；有利于加强洪泛区和易旱地区的管理。因此，当前 要加大洪水和旱灾保险制度的研究力度，各地要结合我国的基本国情和经济社会状况，对洪涝和干旱灾害损失率、保 险资金来源、理赔方式及赔率等基本要素进行研究测算，探讨适合我国国情的洪水干旱保险模式，积极推进我国水旱 灾害保险制度的建立。
四、把握大局，求真务实，全力做好今年的防汛抗旱工作
2003年，是全面贯彻落实党的十六大精神的第一年，也是全面建设小康社会的起步之年。做好今年的防汛抗旱工 作，意义重大。各级防办要统一思想，转变观念，把握大局，求真务实，立足于防大汛、抗大旱，早部署、争主动， 扎实做好各项工作。
由于连续干旱，北方地区江河来水持续偏枯，水利工程蓄水严重不足，地下水位连年下降，可用水量的短缺，导 致城乡水资源供需矛盾日益加剧。据气象和水文部门分析预测，未来一段时期全国大部分地区降水仍将偏少，北方地 区将面临更为严峻的干旱缺水局面，抗旱形势不容乐观。同时，今年汛期大江大河确有发生流域性大洪水的可能性， 特别是黄河、海河、淮河已多年没有发生大洪水了，一旦出现流域性的大洪水，我们现在的准备工作还有很大差距， 将面临十分严峻的局面。此外，局部的突发性暴雨山洪和台风都可能造成严重灾害和人员伤亡。对此，我们必须保持 高度的警惕，未雨绸缪，立足防大汛、抗大洪，做好充分准备。
今年防汛抗旱总的任务是：确保大江大河大湖、大型水库、大中城市和主要交通干线的安全，确保人民生命安全 ，努力减少经济损失；全力做好抗御严重干旱和长期抗旱的各项工作，统一调度水量，确保城乡生活用水需求，努力 为生产、生态用水提供保障。重点做好以下工作：
（一）全力做好抗旱工作
当前，抗御春旱是工作的重点。各地要认真贯彻落实国务院2002年年底召开的“全国抗旱和农田水利基本建设电 视电话会议”和温副总理讲话精神，认真分析抗旱形势和抗旱工作中存在的困难和问题，把解决人畜饮水作为抗旱工 作的中心任务。
要千方百计增加抗旱水源。水源工程是抗旱之本，工程不足的地区一定要立足当前，着眼长远，抓紧修建一批应 急抗旱水源工程。山区和水源严重短缺地区要大力发展塘坝、水池、水窖等庭院式小微型集雨储水工程，因地制宜解 决抗旱水源。
要统筹考虑城乡生活、生产和生态用水，科学配置地表水和地下水、当地水和过境水，使有限的水资源发挥最大 的抗旱效益。要加强水资源统一管理，进一步优化水量调度方案,努力开发利用洪水资源。黄河防总要滚动分析水情， 加强实时调度，确保黄河不断流，并尽最大可能缓解全流域用水紧张局面。海河、辽河和塔里木河、黑河等内陆河流 也要加强水资源的统一调度和管理。各地区、各部门都要顾全大局，克服困难，严格执行调水指令，积极支持和配合 ，搞好水量统一管理和调度。
要广泛发动社会各个行业，综合采用行政、经济、技术、法律、工程等各种手段，大力推行节水技术，强化节水 措施，加大节水力度。农业，要重点加快灌区节水改造和各种节水技术的推广应用，加强灌区的管理，调整种植结构 ，提高水的有效利用率；工业，要调整生产布局和用水结构，大力压缩高耗水产业，提高工业用水的重复利用率；各 行各业，都要早日实行用水定额管理，建立合理的水价机制，促进节约用水。
要进一步完善抗旱服务体系，发挥抗旱服务组织的作用。各级政府要继续加强对抗旱服务组织建设的领导，要增 加投入，为抗旱服务组织配备必要的抗旱设备，使抗旱服务组织能够更好地为群众抗旱提供服务。各级抗旱服务组织 要建立良性运行机制，加强自身能力建设，增强抗旱服务功能，拓宽服务领域，在抗旱服务中不断发展壮大，真正成 为城乡抗旱的主力军。
（二）突出抓好城市抗旱工作
随着我国经济发展和城市化进程的加快，缺水城市不断增加，缺水范围逐步扩大，缺水程度逐年加重，重视城市 抗旱工作，加大城市抗旱力度刻不容缓。
首先，要转变观念，提高认识。各级防办要按照新时期治水新思路，实现抗旱由以农业抗旱为主向城乡生活、生 产、生态全面抗旱转变，统一思想认识、理顺管理体制，强化机构职能、充实工作力量，把城市抗旱作为各级防办的 重要工作，切实抓出成效。
第二，要建立城市旱情统计报告制度。各级防办要及时掌握城市受旱动态和抗旱特点，包括城市用水紧张状况、 供水水源状况、缺水带来的影响等情况，将城市旱情统计作为抗旱重要信息逐级统计和上报。
第三，要抓紧制订城市抗旱预案。各缺水城市都要制订抗旱预案，重点城市的抗旱预案要报市政府批准并报国家 防总备案。
第四，在城市供水紧急时期,各级防汛抗旱指挥部应按照制定的抗旱预案，采取措施，加强应急水源调度，通过压 减供水需求、强化区域、流域水资源优化调度、跨流域调水等措施，确保城市供水安全。
第五，要配合有关部门做好城市节水工作。要加强管网改造，减少输水损失，加强节水宣传，推广节水器具，加 大污水处理及中水回用力度，推广应用节水技术，努力推动节水型社会的建立。
（三）扎实做好各项防汛工作
要按照防大汛、抗大洪、抢大险的要求，做好五个方面的准备、突出抓好三个环节、努力实现两个确保。
五个方面的准备，一是组织准备。组织准备的核心是责任制，而落实责任制的关键是落实行政首长负责制。汛前 要逐级公布辖区内江河、水库、城市、蓄滞洪区等行政首长防汛责任制名单。防汛责任人要对防汛工作进行经常性督 促检查，深入调查研究并解决防汛工作中存在的突出问题，把防汛责任制真正落到实处，落实在防汛工作全过程。各 级防办要当好行政领导的参谋，要针对今年各级政府换届的实际情况，对新到任的行政责任人进行必要的业务培训， 使他们熟悉情况，掌握工作程序和特点，真正上岗到位。要进一步明确和细化防汛抗旱指挥部各成员单位的职责，加 强行业的防洪工作的组织协调，互通信息、统一指挥、各负其责，团结抗洪。二是工程准备。汛前要对水雨情测报设 施、防洪工程设施、通讯预警设施、蓄滞洪区的安全避险设施等进行严格检查和安全维护。除行政首长带队检查外， 各级防办也要进行深入细致的检查，发现问题，及时解决。各地要积极筹措资金，结合冬春水利建设抓紧水毁工程修 复，加快病险水库和险工险段除险加固，做好蓄滞洪区运用的各项准备工作，确保各项工程正常运行。三是方案准备 。要根据防洪工程和经济社会情况的变化，结合洪水资源的开发利用,及时修订、完善、细化江河防御洪水方案和洪水 调度方案，提高可操作性。四是物资准备。要做好防汛抢险物资的补充和储备工作，重点防洪地区、重要防洪工程的 防汛物资一定要足额储备到位。五是队伍准备。要落实好专业抢险队伍和群防队伍，组织开展技术培训和实战演练， 确保抢险队伍拉得出、顶得上、抢得住。要加强与部队的联系，及时向部队通报情况，增强军民联防。
三个环节，一是水情预报。水文是防汛的耳目，及时准确的气象和水文信息是夺取防汛抗洪胜利的重要前提和基 础，要保证汛情测得到、传得出、报得准。二是指挥调度。调度要科学、指挥要果断、组织要有序，充分发挥防洪工 程体系的减灾作用。三是查险抢护。当发生洪水时，要高度重视巡堤查险，及时发现险情，及时处理。要做好抢大险 、抢难险、抢决口性险情的准备。
两个确保，就是确保人民生命安全，确保大江大河大湖、大型水库、大中城市和主要交通干线的安全。同时，尽 最大努力，减少洪涝灾害损失。
今年汛前，国家防总将选择一、两个流域进行防洪演习，各流域要做好相关准备。
会后，国家防办将对各流域汛前需完成的各项主要工作专门发出通知，请各流域机构和有关省务必落实，确保安 全度汛。
（四）以减少人员伤亡为首要目标，抓好水库安全度汛、山洪灾害防治和防台风工作
水库安全度汛是防汛抗旱指挥部的重要任务。各级防办要“如履薄冰、如临深渊”，高度重视水库防汛安全工作， 切不可存有丝毫的麻痹和侥幸。各地在抓紧病险水库的除险加固同时,要抓紧制定安全运行计划，落实安全责任制，加 强安全检查和管理，消除一切安全隐患。各级水库管理单位都要认真检查水库安全状况，落实水库安全度汛方案、抢 险队伍、抢险物料和应急通讯设施，总之，要采取一切可能的手段，确保水库安全，万无一失。
我国的暴雨区、山洪灾害易发区和人口居住区相互重叠，已经成为当前防洪减灾工作中的突出问题。2002年，温 家宝副总理专门就防御山洪灾害工作做出重要批示，要求各地必须把防治山洪灾害摆在重要位置，认真总结经验教训 ，研究山洪发生的特点和规律，采取综合防治对策，最大限度地减少灾害损失。为贯彻落实温副总理批示精神，2002 年12月，国家防总在重庆召开了部分省防御山洪灾害座谈会，研究制定防御山洪灾害规划，对今年和今后一个时期的 山洪灾害防治工作进行了部署。抓好防御山洪灾害工作是国务院的要求，也是各级防汛抗旱指挥部的重要职责，各级 防办要切实负起组织和综合协调的职责，不能回避推诿，要加强督促、检查和指导，以高度负责的精神做好山洪灾害 防御工作。为此，要进一步落实责任制，把防御山洪灾害责任制作为行政首长防汛责任制的重要内容，层层落实到县 、乡，落实到村、户；要抓紧修订、完善和细化防御山洪灾害预案，在汛前落实预案确定的各项措施，明确预警标准 和“防、抢、撤”范围、地点、方式，进行必要的宣传和演练，提高防御山洪灾害预案的可操作性，一旦灾害发生， 确保有条不紊地按照预定方案开展工作；要切实抓好“群测群防”工作，发动和依靠群众，对山洪、滑坡、泥石流等 山洪灾害的危险点进行普查和监测，增强干部群众的防灾和主动避灾的意识；要进一步加大执法力度，加强山洪灾害 多发区的管理和山区城乡建设的指导，避免把建筑物修建在山洪、泥石流、滑坡等危险地区，坚决制止人为诱发山洪 灾害的活动和行为。
我国海岸线长，汛期台风和热带风暴活动频繁，沿海地区每年都会受到台风和热带风暴的影响，平均每年有7个左 右的台风在我国大陆登陆，由于防台风的工程和非工程措施还不完善，防台风工作的任务非常艰巨，应以预防为主。 沿海地区要继续加强海堤建设和管理，进一步修订和完善防台风预案，并根据预案的要求落实各项具体措施，积极、 主动、超前地做好防台风的各项准备工作。同时，台风和热带风暴等海洋天气系统也是造成内地灾害性强降雨的重要 因素，因此，可能受台风深入影响的内陆省份也要加强对台风的监测，特别是加强对台风活动可能带来的局部暴雨的 监测和预报，做好应对准备。
（五）抓好防凌汛工作
今年气温较低，凌情发展迅速，防凌形势严峻。黄河、松花江、黑龙江等有防凌汛任务的地区，要针对防凌工作 的特点和存在的问题，修订完善防凌预案，加强凌期水量调度，认真落实各项防凌、抢险的具体措施，做好应对突发 性险情的各项准备，确保防凌安全。
黄河流域2002年降水普遍偏少，水库蓄水量明显少于常年，加上引黄济津、引黄济青等跨流域调水等因素，今年 的防凌汛调度需要考虑的问题多、困难大。截至1月13日，黄河封冻总长度已达1364公里，还有继续增加的趋势。黄河 防总要密切注视气温变化和河道凌情发展情况，加强预测预报。要针对小流量封河的特点，切实做好刘家峡、万家寨 、三门峡和小浪底等水库的水量调度工作。沿黄各有关省区要立足于防御严重凌情做好各项工作，严格服从黄河防总 的统一调度，切实做好今年的防凌工作，最大限度地减轻凌汛灾害。
最后，我想强调一下求真务实问题。求真，就是要实事求是，把问题搞清楚，不能虚假；务实，就是工作要抓实 ，实事要办实，克服形式主义。为什么要强调求真务实呢？虽然防汛抗旱队伍作风总体是好的，但在一些地方还存在 着工作肤浅、抓而不实、责任心不强、研究问题不深入、基础工作薄弱等问题。防汛抗旱工作直接关系到人民群众生 命和财产安全，是人命关天的大事，来不得半点虚的、浮的东西，因此，求真务实显得极其重要，也是做好防汛抗旱 工作的基本要求。实践经验表明，凡是能够坚持从实际出发，求真务实做好各项工作的，就能有效减少灾害损失和人 员伤亡，防汛抗旱减灾工作就比较主动，就能立于不败之地；反之，做表面文章，工作浮躁，搞形式主义，在水旱灾 害面前就会被动，束手无策，甚至误事害人，就要打败仗。因此，各级防办在今后的工作中一定要把培养求真务实的 优秀品质做为作风建设的重点，决不能浮在面上，应付了事，凭经验指导工作。要切实转变作风，加强基础工作，深 入调查研究，大兴学习之风，一步一个脚印地、踏踏实实做些实实在在的工作。
同志们，我国正处在中华民族发展历史上最兴盛的时期，政治稳定，经济发展举世瞩目。让我们以十六大精神为 指针，紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，落实中央水利工作方针，实践部党组新时期的治水思路，解 放思想，振奋精神，继往开来，与时俱进，努力夺取2003年防汛抗旱工作的新胜利！
春节快要到了，借此机会我代表国家防总、水利部和汪恕诚部长向你们并通过你们向全国防汛抗旱战线的同志们 拜个早年，祝大家新春愉快，身体健康，家庭幸福，工作顺利！
谢谢大家！
